城市空间治理理论与实证：研究综述

国外学术界对增长管理的早期研究主要集中在增长管理的概念、政策工具、效用和影响等几个方面，后期研究主要集中在理论应用和实效性分析方面。

关于概念的讨论如下。John M.Levy（2002）认为“增长管理通常被定义为对开发数量、开发时机、开发区位和开发性质的调控，但其概念目前尚无统一认识”。Chinitz（1990）认为增长管理不同于单纯的增长控制，“是积极的、能动的……旨在保持发展与保护之间、各种形式的开发与基础设施同步配套之间、增长所产生的公共服务需求与满足这些需求的财政供给之间，以及进步与公平之间的动态平衡”。美国城市土地协会把增长管理定义为“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及行动，对地方的土地使用模式包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导”^[1]。B.D.Porters（1997）则在此基础上进一步将增长管理概括为“解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力”，是“一种动态过程，在此过程中，政府预测社区的发展并设法平衡土地利用中的矛盾，协调地方与区域的利益，以适应社区的发展”。Foder（1999）对增长管理概念进一步加以拓展，认为增长管理“泛指用于引导增长和发展的各种政策和法规，包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”^[2]。

关于政策工具的研究如下。Vedun（1998）认为增长管理的政策工具可以被定义为“一套政府机关行使其权力，以确保在试图支持和影响或阻止社会变革的技术”。David N.Bengston（2004）等人认为增长管理的政策工具主要分为三类：公共所有权、监管和激励措施。Richard C.Feiock（2008）等人分析了影响地方政府选择不同政策工具的因素，用政策运作框架来检验政策工具的选择是如何决定的。结果表明，政府结构和选举规则对服务边界、奖励区划和开发权转移等政策工具的选择有关键影响，排外性的目标推动着这些政策工具的制定与发展。对于具体政策工具的应用，近年来已经向更加广泛的范围拓展，如Peter Williams（2012）认为，单靠传统的“命令与控制”很难有效地处理城市空间增长的保护区类问题，新的以市场为基础的政策工具如“生物银行”，将被引入管控体系，这已被检验而成为一种有效的补充策略。

关于效用的研究如下。Arthur C.Nelson和Terry Moore（1996）认为对增长管理实施效用作出评价，应注重四个方面——城市空间增长边界（UGB）内外的开发，与城市空间增长边界相邻的城市郊区开发的密度和形态对城市未来开发的限制，城市化土地的开发是否达到了规划的密度，城市区域的开发是否同城市空间增长管理的目标相适应。Arthur C.Nelson（1999）从技术指标和政策方面比较了采取及未采取增长控制政策的州的状况。他从城市的蔓延程度和人口密度的关系、城市周边农田的保护情况、家庭机动车交通量、公交系统可达性、能源节约和税收负担方面分析得出，实施了增长控制政策的地区有着较合理的发展。而John I.Carruthers（2002）认为只有采取强制一贯的要求以及严格操作机制的州才能在控制城市蔓延方面取得很大成效，反之则会导致城市蔓延不受控制。同时Michael Howell-Moroney（2007）认为“采用强势的增长管理措施可获得明显而且实在可观的土地发展控制作用”，并提出应该加强管理力度，运用合适的辅助政策工具。另外，Boyle、Robin、Mohamed和Rayman（2007）认为由于国家层面规划的缺失、资金缺乏以及地方政府强大的自治权，使得增长管理方式只能在少数地区取得成功。可以看出，增长管理自实施以来，虽然取得了一定的成功，但是它的效用还存在很多争议，近年来部分学者对已经实施增长管理政策的城市进行了效用评价分析，如Jeffrey Hepinstall-Cymerman（2011）比较了1986—2007年华盛顿地区空间增长政策工具的效用，指出了部分政策工具在实施过程中的问题，同时也认为如果没有空间增长政策工具，整个城市空间利用水平将会非常低。Hiramatsu和Tomoru（2014）认为，城市空间增长边界政策既有好的影响也有负面影响，严格意义的城市空间增长边界政策有助于减少汽油消耗、增加公共交通出行量，但是必须考虑土地所有者的发展权问题，这也是城市空间增长边界政策最终是否能提高社会整体福利水平的重要考虑因素。(www.xing528.com)

关于影响的研究如下。部分学者认为增长管理会导致资源外溢，造成资源转移到低控制区，促进低控制区的开发。Fischel（1990）、Wachter和Cho（1991），以及AJtshuler和Gomez-Ibafiez（1993）认为，城市空间增长是从高控制区转向低控制区；Shen（1996）在对海湾区域的研究以及Pendall（1999）在对国家层面的分析中发现，城市空间增长是从高富地区转向低富地区。Pendall的研究还发现移位影响因控制工具种类而异：公共设施条例和发展费不会转移增长，而是在一定程度上促进更紧凑的增长布局。相比而言，低密度区划和建筑许可上限加剧了增长外移造成的城市蔓延。显然，增长管理造成的资源外溢一定程度上会影响城市的经济发展，而选择合理的政策工具，以使增长更加集中地产生在城市内部而不是外移到其他地区，是一个较好的发展方向。另有部分学者关注到增长管理对社会结构的影响，Pendall（1995）认为“不管其直接目的是什么，增长管理首要的、最显著的影响就是将穷人，尤其是少数群体被隔离在中等以及高水平收入的社区之外”。Brueckner（1998）发现一些城市是将增长管理当成一种防御性措施，以保护自身不受周边社区外溢增长的影响。Baldassare（2001）持有相似的观点，他指出很多房主将各种各样的增长管理方法，包括区划等传统方法，视为他们保护财产与使房子升值不受周围变化潜在影响的最好措施。Lewis和Neiman（2002）分析发现加利福尼亚城市的地方增长控制与房主收入水平提高、西班牙居民比例加大、暂住人口减少以及排水设施可用性变差有关。Ammon Frenkel（2012）分析以色列的城市空间增长管理必须在国家的层面统一执行，否则会给某些城市的发展带来不公平的问题。

国内学者在20世纪90年代后期开始将美国的城市空间增长管理引入国内，经过一段时间发展，出现了针对国内的城市空间治理的研究。从目前可利用的检索工具得到的公开信息显示，部分学者的研究集中在对西方国家增长管理概念的综述方面（方凌宵，1999；张进，2002；刘海龙，2005；吕斌，2005；蒋芳，2007；翁羽，2007；张景奇，2013），以介绍西方国家的增长管理概念和实践经验为主。部分学者认为应将西方国家的增长管理与中国城市蔓延控制的实践需要相结合（魏莉华，1998；庄悦群，2005；刘海龙，2005；李景刚，2005；诸大建，2006；陈鹏，2006；刘宏燕，2007；张波，2008；冯科，2008；宋彦，2012；孙群郎，2013；谭长华，2014），指出中国的城市空间增长管理应该关注产权制度、土地管理制度、增长管理立法等。近年来，部分学者（段德罡，2009；蒋伶，2010；丁成日，2012；王玉国，2012；王振波，2013；张振广，2013；洪世健，2013；徐康，2013）以长三角、珠三角等部分地区和杭州、合肥、镇江等部分城市为例，引入定量的研究方法，从生态或者土地承载力角度探讨具体的城市空间增长边界划定问题。部分学者（张京祥，2013；张兵，2014）从更为综合的国家空间体系角度来探讨城市空间治理问题，为将来的城市空间治理提出了新的思路，2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出“严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延”“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。这标志着经过近二十年的发展，城市空间治理已经正式上升为国家战略。