从前面的分析可知,职业教育属于准公共产品,完全由市场提供或政府提供,都会存在效率损失,出现职业教育供给不足的现象。另一方面,职业教育具有较大的外部性,对技术扩散、增进公平有较大的促进作用。因此,政府应该在职业教育供给中充当主要角色。从职业教育发展的实践来看,我国政府提供了职业教育全部经费来源50%~60%的资金,成为职业教育供给的主体。政府提供职业教育虽然是一种强制行为,但政府的这种强制特权应该是全体公民赋予的,且赋予其特权的是为公民服务——提供满足公民需要的职业教育。因此,可以将政府看作是全体公民的职业教育产品提供决策的代理人,全体公民和政府之间是一种委托—代理关系。
政府可以是职业教育产品的提供者,但不一定是职业教育产品的生产者。因为任何产品的提供和生产是两个不同的概念。“提供”仅指负担相应的成本,为产品提供资金,公共产品的“提供者”就是负担相应的成本,为公共产品提供资金的主体。而“生产”指的是“将投入变成产出的更加技术化的过程,制造一个产品,或者在许多情况下给予一项服务”。对于产品的生产,私人产品和公共产品没有任何区别,都是技术过程。简而言之,提供指的是谁为产品付款,以供人们消费。生产是指由谁来从事产品的具体制造、技术处理等过程(生产者必须是一个独立的核算单位)[8]。
由于职业教育产品的提供主体和生产主体可以不同,因此可以有不同的提供主体和生产主体之间的组合,既可以是政府提供,私人企业(民营职业学校)生产;也可以是私人(如大慈善家、大企业等)提供,政府企业(公立职业院校)生产,当然还有其他的提供与生产组合形式。这些不同的提供与生产之间的组合,产生了不同集团之间的委托—代理关系。本书主要研究由政府提供、不同企业生产职业教育产品的情况下,不同集团之间的委托—代理关系,并进行相应的激励机制设计。
由政府提供职业教育产品,通过不同的企业来生产的方式有两种:一是职业教育产品由非政府的企业进行生产,政府用财政资金去购买这些企业提供的职业教育产品;二是政府组建自己的企业进行生产,即通过公立的职业院校培养满足社会和公民需要的技能人才。
综合起来,职业教育产品供给主体之间的关系可以粗略地概括为两种类型,一类是“委托代理+准市场”关系;另一类为双重委托代理关系。
(一)“委托代理+准市场”关系
这种关系也可称为委托代理关系加政府购买关系。消费者集团(或全体公民或私人)与政府(政府代表或公益机构)之间是委托代理关系,消费者集团(全体公民或私人)将生产职业教育产品的任务委托给政府(财政部门及教育行政部门),并且以税收的形式为政府提供资金,作为委托生产职业教育产品的费用,以提供满足消费者集团需要的职业教育产品数量和质量。政府(财政部门及教育行政部门)利用财政资金向生产职业教育产品的私人企业(民营职业院校或民营职业培训机构)购买符合要求的职业教育产品数量和质量,以满足消费者集团的需要。政府(财政部门及教育行政部门)向私人企业(民营职业院校或民营职业培训机构)购买职业教育产品是以政府采购的形式进行的,它们之间是准市场关系或政府采购关系(见图6-1)。
图6-1 委托代理关系加政府采购关系
(二)双重委托代理关系
双重委托代理关系也称为连环委托代理关系。与委托代理加政府采购关系一样,消费者集团(全体公民或私人)与政府之间是委托代理关系。与委托代理加政府采购关系不同的是,政府在接受消费者集团(全体公民或私人)委托并收取消费者集团的税收后,将生产职业教育产品的任务再委托给政府企业(公立职业院校)去生产,而不是向私人企业(民营职业院校或培训机构)采购。这样,政府(财政部门及教育行政部门)在这种情形中充当着双重角色,既是全体公民的代理人,又是政府企业的委托人(见图6-2)。
图6-2 双重委托代理关系(www.xing528.com)
职业教育产品的提供与生产过程中的委托代理关系十分复杂,委托代理链条很长(见图3-2)。为了简化分析,我们将职业教育中的委托代理关系简化为职业教育提供与生产中的委托代理关系,从而使职业教育产品的提供与生产只涉及两层关系和三个主体。针对各个主体在委托代理过程中的行为方式及利益关系的不同,可以设计不同的激励机制,以达到提高职业教育产品绩效的目的。
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