美国职业教育绩效评价研究：支出绩效及激励机制设计

在美国，中等职业教育项目主要在公立中学中进行。综合职业教育和针对某些具体工作的职业培训课程都很普遍。因此，政府在职业教育方面投入的资金数额也比较大，受到公众的关注。可以说，美国对评估公共培训项目有着很悠久的历史，经过一系列的改革，美国的职业教育绩效评价已经形成一种制度。

（一）美国职业教育绩效评价制度发展历程

联邦政府于1963年通过《职业教育法》，该法案对职业教育意义重大。法案规定，每个州必须成立一个职业教育委员会，监控制定本州在职业教育领域的方针政策。联邦政府拨款给各州开展这些职业教育项目。在20世纪六七十年代，各州都可从联邦获得数额巨大的职业教育项目资金。

1973年，美国通过了《综合就业和培训法案》（CETA）。从这个法案开始，人们努力建立了一个评估系统，以对常规基础上项目的影响提供评价。每一个季度，都对CETA项目参加者抽样，在加入CETA项目不久，他们还会随机抽取参加者访谈，随后会有第二次或第三次。收入数据和参加者的数据相对应。统计数字中的个体被用于成立控制组。

1983年通过《职业训练合作法案》后，联邦政府减少了对职业教育的资助。联邦政府规定，要想得到资金支持，所有这样的职业教育项目都必须证明其有效性。职业教育学校要得到政府财政支持，必须提供下列手续：①过去提供相关服务的绩效；②工作训练、基本技能训练或相关活动的情况；③财政资金使用情况的审查报告；④达到绩效标准的能力证明等内容。

为了考察培训机构使用财政资金的效果是否达到了规定的绩效标准，政府当局专门设立了一系列指标用于考察培训机构取得的绩效，这些指标包括：

（1）成年人培训标准的指标：不享受补贴的工作场所；在没有政府补贴的岗位上就业时间不小于6个月的保留率；收入的增加情况，包括小时工资；对政府福利依赖的减少情况；技能获得情况，包括基本技能、在当地劳动力市场提升持续就业所需的技能、或者获得高中文凭及同等学历的文凭。

（2）青年人培训标准的指标：获得就业能力的情况；防止辍学和复学的情况；初级中等和中级教育完成率或同等教育程度的完成情况；在其他培训项目、学徒制培训或接受高中教育，以及应征入伍的人数等情况。

通过这些绩效指标，了解使用财政资金的职业培训服务提供者所达到的绩效水平，并与拨款挂钩，对于绩效情况良好、评价较高的培训项目还有激励性拨款。

1984年，《职业教育法案》被重新命名为《卡尔·博尔金职业教育法案》（PerkinsⅠ）。为了使联邦政府继续支持职业教育，该法案针对的培训项目主要是那些通过职业和技术教育，能获得工作所需技能的培训项目。该法案也保证那些“特殊人群”可以获得相应的职业教育产品项目，这部分人包括残疾人、有智力障碍者、单亲家庭以及家务劳动者。在对1984年《卡尔·博尔金职业教育法案》进行了许多修订以后，于1990年通过了《卡尔·博尔金职业与应用技术教育补充法案》（PerkinsⅡ）。最明显的是，该法案创立了“技术准备”培训项目，目的是使初级中等和中等职业教育活动在课程前后连贯的基础上相互协调。该法案为州一级的培训项目提供高达25％的资金支持，全部项目75％以上的资金分配给了地方。该法案仍然要求州政府发展和实施绩效标准和绩效评价（如项目完成情况和工作场所），以评估学习和项目绩效上的收获。

1998年10月31日，美国总统克林顿签署了《卡尔·博尔金职业与技术教育法案》（PerkinsⅢ）。该法案树立了面向21世纪职业与技术教育的一个全新景象，提高学生成绩和为接受高等职业教育、更高层次的学习和职业生涯做准备是这个全新景象的中心目标。该法案促进了职业与技术教育的改革和创新，以确保所有学生获得他们面对州政府设立的学术标准带来的挑战所需要的技能和知识，也为今后接受高等教育、深造或更大范围的职业机会做准备。实施该法案保证使职业与技术教育成为州和地方改革中等学校、提高中等教育的一个完整的组成部分。该法案的第113部分（Section 113）要求各州建立一种“绩效审查系统”，其目的是“评估各州范围内职业教育水平进步获得的效果，以及优化联邦政府在职业技术教育投资活动中的回报”。这个系统的基础是绩效核心指标，这些指标在每项活动中都有详细说明。州政府和教育部通过谈判，可以调整绩效水平。

这些核心指标包括：①学生获得学术、职业技能培训的熟练程度；②学生获得职业资格证书的情况；③学生在高等职业教育中的入学、保留及完成情况，应征入伍情况，工作变换或持续就业情况；④学生参加和完成非传统培训和就业的职业技术培训项目的情况。这些指标的考评（如用专业测试评估技能熟练程度）只是由州政府指定有资格的中介机构（代理人），通过对中等和高等职业教育产品提供者的调查、考察来完成，教育部门并不参与指标考评。

从1999财年开始，通过该法案对职业技术教育的资金支持越来越大。1999财年支持职业技术教育的资金为11.5亿美元，到2005财年，该项资金达到13.26亿美元，增长了14.9％。其中，Perkins法案对州政府的基本补贴拨款从1999年的10.1亿美元增加到2005财年的11.7亿美元，增长了15.2％。

1998年8月7日，美国还通过了《劳动力投资法案》（Workforce Investment Act，WIA）。该法案审定就业培训和其他劳动力投资活动，这些活动都是由州和地方劳动力投资局管理的。该法案同样要求对培训活动增加技能情况做出评价，主要通过考察增加就业和收入等情况来评估，对于超过预定绩效水平取得的绩效，进行激励性补贴。

2005年3月，美国政府又通过了《为了将来的职业技术教育法案》（H.R.366），该法案强调学生取得的成绩，增强问责制，强化中等职业教育和高等职业教育之间协调的机会，帮助州政府更好地使用联邦投资于中等职业教育和高等职业教育项目的资金。这些改革将提高千百万参加这些项目的学生接受职业技术教育的机会。该法案要求各州建立一个“绩效审查系统”，其基础仍然是绩效核心指标。(www.xing528.com)

（二）绩效评价制度的内容

美国对职业技术教育实施的法案很多，每个法案都要求对相关的项目进行绩效评价，以考察联邦或地方财政资金的使用效果。这些项目的绩效评价内容大多大同小异。因此，本书以《劳动力投资法案》（WIA）实施的绩效评价为例，说明美国职业技术教育绩效评价制度的内容和过程。

《劳动力投资法案》（WIA）要求提供比《职业训练合作法案》（JTPA）更令人满意的绩效审查。为了做到这一点，该法案建立了新的绩效考评方法，以及利用失业保险金数据跟踪和报告三个WIA项目取得的成绩。通过劳工局收集各州的用于绩效考评的绩效数据，然后在各州之间进行对比，以保证对各州进行奖励和惩罚的客观公正性。它们也要求提供信息以支持劳工局根据《政府绩效和结果法案》而设定的绩效目标和项目评估。对成年人、失业工人以及年轻人项目的考评与《职业训练合作法案》（JTPA）的要求一致，主要包括考评工作场所、工作保留率、工资收入以及工作替换等情况。而证书获得情况——技能或培训完成后获得学位或证书，以及雇主和求职者的满意情况是《劳动力投资法案》（WIA）提出的新的绩效考评标准。

表3-4是总会计署（General Accounting Office，GAO）的职业教育绩效指标。

表3-4 美国《劳动力投资法案》（WIA）项目绩效评价表

（续表）

（续表）

资料来源：U.S.Department of Labor Employment and Training Administration，Training and Employment Guidance Letter No.7-99（Mar.3，2000）.

相对于《职业训练合作法案》（JTPA）中关于产出的数据都是通过对求职者的跟踪调查而获得，《劳动力投资法案》（WIA）需要各个州使用失业保险工资记录跟踪产出结果。根据劳动部的指导，一个项目的参与者如果没有在失业保险工资记录中出现，州政府可以使用补充数据资源，比如跟踪参与者和雇主，以获得关于就业、保留就业和获得证书的情况。然而，失业保险工资记录仅仅被用来计算收入变化和替代率情况。

《职业训练合作法案》（JTPA）中通过一个计算模型获得预期绩效水平，与此不同，《劳动力投资法案》（WIA）需要各州与劳工部谈判为每次考评确定预期绩效水平，接下来，各州与所辖地方谈判以确定相应的绩效水平。法律要求这些谈判要充分考虑到各地的经济条件、参与者性格以及服务提供条件的差异。为了得到公正的绩效水平，劳工部和各州用历史数据估算预期绩效水平，这些估算为谈判提供基础。

《劳动力投资法案》（WIA）通过将绩效水平与财政制裁和激励基金相联系，确保各州对预期绩效水平负责。达到《劳动力投资法案》（WIA）预期绩效水平的州有资格获得75万～300万美元的激励性补贴。要想获得激励性补贴，各州还必须达到教育部职业教育（博尔金法案）、成人教育和读写能力等项目所设定的预期绩效水平。不能达到预期绩效水平的州将受到财政上的处罚，如果一个州在第一年没有达到预定的绩效水平，劳工部将提供技术支援，如果有需要的话；如果一个州连续两年没有达到预定的绩效目标，将减少高达5％的《劳动力投资法案》（WIA）年度拨款。

此外，《劳动力投资法案》（WIA）绩效评价需要许多联邦部门协调工作，通过“一站式”系统提供服务，如劳工部、教育部、健康和人力服务部、房屋和城镇发展部分别负责《劳动力投资法案》（WIA）中不同的项目。要分别对不同的项目进行绩效评价，就需要各个部门的共同配合，协调工作。其次，州和地方政府采取行动实施《劳动力投资法案》（WIA）绩效评价，也面临着许多挑战。再次，许多州开发了管理信息系统（management information system，MIS）来收集和报告《劳动力投资法案》（WIA）绩效评价数据。

总之，首先，《劳动力投资法案》（WIA）绩效评价系统获得了大量有用的信息，但是它不可能获得所有正确的信息；其次，《劳动力投资法案》（WIA）绩效评价估量了《劳动力投资法案》（WIA）提供的培训服务取得的效果，当然还应该估量所有“一站式”系统的有效性。