职业教育发展问题及激励机制研究成果

在肯定职业教育发展过程中取得的成绩的同时，我们也应该清醒地认识到，职业教育在发展过程中，还存在着许多问题，突出表现在以下几方面。

（一）职业教育规模较小，达不到全面覆盖的要求

随着高等教育扩招政策的实施，我国高等职业教育得到快速发展，招生人数和在校生人数与普通高校学生人数的比例达到甚至超过了50％。而中等职业教育近几年在调整中徘徊，呈现缓慢增长的趋势。2006年，我国中等职业学校招生总量为701.67万人，全日制高职高专院校招生273万人，中高职之比为2.6∶1。如果加上非全日制高职高专教育招生数，高职高专教育招生数高达541.9万，中等职业教育与高等职业教育之比为1.22∶1。各国经济发展史表明，在自动化生产条件下，一个专家需要3～5个中等专业人才和20个左右的技工来配合。所以，这种人才需求格局应当成为高等和中等职业技术教育发展规划和投资分配的依据[1]。由此可见，中等和高等职业教育结构比出现失衡的趋势。

2006年，全国中等职业学校招生701.67万人，全日制高职高专院校招生273万人，而当年全国15～19岁青年人口有10894.21万人，中等职业学校招生人数占全部15～19岁人口的比例仅为6.44％，高职高专招生人数占全部15～19岁适龄人口的比例仅为2.51％，两项合计其比例也不过8.95％，远远低于发达国家30％左右的适龄人口进入职业院校的水平。招生规模较小，不能全面覆盖适龄人口，也就远远不能满足适龄人口对职业教育服务的需求。2006年，高中的毛入学率为0.40，中职为0.27，两者相加为0.67。就是说，有1/3的青年无职业覆盖，主要是中西部农村青年。

（二）职业教育办学质量不高

教育部部长周济指出：“职业教育就是就业教育。职业教育必须以就业为导向改革创新，要牢牢把握面向社会、面向市场的办学方向[2]。”就业是硬道理，就业教育是职业教育的基本特点，是评价职业学校办学成效的基本依据。在这方面，当前存在的问题主要有：

第一，比起20世纪五六十年代的中专来，我国职业教育的质量偏低是突出问题。我国在20世纪五六十年代，为了适应社会化大生产的需要，各级人民政府领导各有关部门共同积极整顿和发展中等技术教育，以解决国家建设所迫切需要的中级和初级技术干部问题。同时对技工学校提出了“积极贯彻以生产实习教学为主的方针，使培养的学生既有文化技术理论知识，又有实际操作技能，到生产岗位后能较快的独立操作”的方针，为国民经济各部门输送了一批技术工人。这个时期培养的技术工人能很快适应工作岗位对技术的需要，在实践中学习，到岗后能很快进行独立操作。而现在的职业教育的培养方式，理论教学多，实践动手少；学校实训基地进行模拟实训的多，去企业车间真刀实枪训练的少，造成理论与实践脱节，学生不能很快适应工作岗位，不能满足企业或雇主对技能的需要。

第二，部分职校办学定位不正确。应当说，我国大多数职业学校是自觉坚持就业为主方针的，将就业教育视为生命，在经费、师资困难的情况下自觉加强投入，但是，也有部分职校办学方向不明确，视升学为“业绩”标志，把办学目标定位于“中职升高职、高职升本科”上。在此误导下，学生重理论、文化课，而轻视操作实践，甚至出现“黑板上开车床”等荒唐现象。这一问题在一些高职院校比较突出。

第三，部分职校的就业率偏低。总体上说，我国的中职学校就业率较高，据教育部2004年抽样调查，中职的就业率达94％～95％[3]，企业为得到紧缺专业的职高生，甚至要提前6～8个月向学生签约。但高职高专就业率偏低，据统计，2004年全国高职高专的140万人毕业生，就业率仅为61％，比本科生低将近10个百分点，且就业学生的专业匹配性较差。这就出现了“低职高就业，高职低就业”的怪现象。

造成“高职低就业”的原因复杂，既有我们违背人才规律，过度扩张高职教育的原因，又有高职院校培养质量等自身原因，还有社会认可度方面的原因：技师、高级技师应是既有一定理论，又经长期实践，在技术上达到高或较高水平者，用人单位不相信“一个高中生经过三年学习就成技师”之类奇迹。总之，过高的定位使我国高职院校患上先天不足的“胎里病”。

（三）投入总量不足，配置结构不合理

职业教育发展需要一定的财力支持。我国职业教育发展中的问题反映到财政上，就是投入总量不足，配置结构不合理问题。

第一，职业教育拨款不足。经常性经费是保证职业学校运行，完成教育教学的基本财力。据统计，从1996—2004年，全国地方财政决算支出中基本建设支出的金额从500亿元增加到2100亿元，行政管理费支出从600亿元增加到2000亿元，分别增长了3.2倍和2.7倍，而职业教育事业费支出从300亿元增加到510亿元，增幅仅为70％。

而从职业教育经费与事业发展的匹配性看，表3-2表明，1994—2005年间全国职业教育在校生增长1.69倍，经费增长4.85倍。这说明，我国职业教育的经费总体上是增长的，但拨款增长部分主要用于建设性支出和教师工资增长等刚性支出上，用于改善办学条件的几乎为零。

再从拨款结构分析看，表3-2表明，1994—2005年间增长的职业教育经费主要用于职业中学和技工学校，而中专学校的经费增长缓慢，经费增长匹配率则仅为0.54。就是说，按生均计算，2005年，它们从政府获得的经费只相当于1994年的一半，而高职高专的经费增长匹配率为0.82。在我国，中专和高职学校是职业教育主力，占职业教育总在校生人数62.03％，它们的经费增长缓慢必然拖累职业教育。(www.xing528.com)

职业教育经费增长缓慢阻碍了学校良性补偿机制的形成，目前，普遍存在着职业学校固定资产总值水平偏低、购置专用设备费用和基建支出比例均偏低和生均固定资产总值和生均仪器设备值不高，学生实习实训设备不足等问题。这就制约了职业教育的发展。

表3-2 我国职业教育的财政拨款（1994—2005）

*经费增长匹配率＝财政拨款增长/在校生人数增长。

数据来源：《2006年全国教育事业统计公报》。

第二，投入结构不合理。若将政府拨款目的看作是“花钱买岗位”，则我国存在着偏重于高职，而忽视中职的问题。表3-3表明，2005年占职业教育全部在校生总数29.26％的高职高专学生却获得了财政总拨款的60.98％，而占在校生10.32％的技工学校却只获得财政拨款的3.17％。前者生均拨款达5360元，而后者仅为996元。同样“买”一个岗位，反差却如此巨大？投入结构不合理是我国中职学校发展缓慢的基本原因。这说明，政府在职业教育拨款上还奉行着重门第、讲等级的政策，而不是公共财政的阳光普照政策。

表3-3 职业教育2005年在校生结构与拨款结构的匹配性和生均培养费用

数据来源：《2006年全国教育事业统计公报》。

第三，拨款方式不适应。我国中职教育经费增长缓慢与拨款方式不适应有关。目前，财政对职业学校的拨款方式有：①部门预算拨款。政府主要承担教师等事业编制人员的工资等“人头经费”，而公用经费则来自学费；②总额补助。即按某年的拨款为基数，实行定额补助，学校的其他经费则来自学费；③市场化运作。即财政停止对中职学校经常性经费拨款，只承担离退休人员费用和部分发展经费，而经常性经费要求学校收费自给；④按生均标准拨款。大体上，前三种拨款方式用于各类中职学校，后一种用于高职高专学校。

我们认为，按生均标准拨款是适合职业教育的拨款方式，既适用于高职学校，也适用于中职学校。首先，从公共产品观点看，职业教育产品生产存在着成本问题，政府拨款是一种成本补偿，而前三种拨款方式与职业教育产品的成本补偿要求是脱节的，由于财力不足，学校设备普遍陈旧，它也造成了“激励不相容”。其次，这三种拨款方式有一个共同的隐含条件：假定学校是可以通过向学生收费来补偿成本的。然而，学费标准由物价部门核定，而物价部门是按“支付能力”原则，即家长的支付能力来核定学费的，其标准低于教育成本。因而这一假定并不成立，为此使学校陷入了教育成本既得不到财政补偿，又得不到收费补偿的困境。最后，从职业教育拨款性质说，政府并非养老院，拨款是为了购买职业教育服务，而这三种拨款方式却将拨款视为“养机构”费用，这就违背拨款宗旨。

拨款方式与职业教育成本补偿脱节带来了两个问题：一是政府将中职学校视同于行政机关，实行编制控制，因而拨款增长缓慢。二是中职学校在既要按政府指令扩大招生，又无法得到合理的成本补偿的情况下，只能“紧缩”开支，如压缩实习实践课时，减少实习中的原材料、电力消耗、停止高成本设备运行、停止学生外地实习等。最终是牺牲教育质量。

总之，我国职业教育存在着结构失衡，部分学校办学质量不高和投入总量不足，投入结构不合理等两大问题。前者是办学问题，后者是财政政策问题。它们共同使职业教育陷入困境。

（四）区域间发展不平衡

由于我国区域经济发展的差异，各地资源结构不同，不同地区职业教育的发展呈现出较大差异。东部地区拥有较多的资本和人力资源，经济发展快，对职业技能人才需求大。因此，东部地区职业教育发展较好，平均每万人口拥有的中等职业学校在校生人数较多，2003年为119人，比中部地区的85人、西部地区的74人分别多34人和45人；高中阶段进入职业学校的人数较多，普通高中和中等职业学校招生人数的比例接近1∶1。

而西部地区拥有较多的自然资源，基本属于劳动力密集型增长方式，对技能型人才需求相对较少，加上西部地区开放较晚，思想还比较保守，观念没有发生根本转变，对职业教育的认同度不太高，职业教育在西部的发展形势不容乐观。2003年，新疆、青海、西藏三省普通高中和中等职业教育招生的比例平均为75.8∶24.2，相差50多个百分点[4]。此外.在职业教育投入上、职业教育资源拥有量上，东、中、西部表现出明显的差异。