职业教育产品政府失灵：绩效评价及激励机制研究

既然职业教育存在着市场失灵，那么就有人提出采用政府提供方式，事实上，无论职业教育采用公共提供方式，还是以政府为主的混合提供方式，都存在着“政府失灵”问题。在这里，我们先介绍公共提供、混合提供、政府失灵等概念，然后研究职业教育的政府失灵问题。

（一）名词概念

（1）公共提供。公共产品的公共提供是一个专门概念，是指政府以无偿方式承担公共产品的全部生产成本，并无偿地向社会提供。

例如，在改革开放前，我国在职业教育上采用的就是这一方式。当时，中专学校是由部委和省两级政府举办的，与大学一样，对考上中专的学生实行免费制，学生不仅不缴纳学费和住宿费，而且还得到政府的生活费补助。当然，中专学生在毕业后，必须服从国家计划，按计划分配就业。

（2）混合提供。公共产品的混合提供是指政府以低于成本价格的方式收费提供。这就是说，公共产品的生产成本是由政府（代表公众）、受益者双方，或者相关利益的多方，按受益原则分担的。在混合提供下，公共产品的提供者可以是政府，也可以是受政府委托的非营利组织或私营部门。受益原则也称为等价性原则，指在处理公共产品的生产成本和受益人分担关系上必须遵循的“谁受益，谁付款”或“谁付款，谁受益”的原则。在分担方式上，又可以采用定额分担，比例分担等方式。

例如，改革开放后，我国的职业教育成本采用的是政府与学生共同分担的原则，即混合提供原则。学生通过承担学费、书籍费等，分担了部分职业教育成本。这种成本分担的方式属于个人定额分担。

（3）政府失灵。公共产品生产和提供中的政府失灵，也称为X—效率，是指政府在公共产品提供中的低效率或无效率现象，或称为公共支出的低效率或无效率，即公共支出没有达到预期应达到的目标，产生应有的效果。政府失灵通常表现为官僚主义、浪费和腐败三个方面。

（二）“政府失灵”的一般分析

1.代理链过长导致的不经济

在多级政府体制下，在公共产品提供存在着政府间的委托—代理关系，但是，一般地说，委托—代理能够消除信息上的不对称，提高管理效率，但是，代理也会导致信息失真，如果代理链过长，就会出现严重的信息失真，偏好信息反映不充分，代理成本过高等问题，导致不经济。

在图3-2中，本来，职业教育本质上是一个职业教育学校与学生和家长、企业（用人单位）之间的事，如果职业教育学校有办学自主权，并承担相应的社会责任的情况下，他们会通过与学生、企业协商，达成合理的专业结构和培养路径的。但是，按现行的体制，需要多级政府管理，将国务院的决议层层向下贯彻，而将学校、学生、家长和企业的意见层层向上反映，最终才能形成有效决策。这一过程不仅过长，而且由于层层截留造成信息失真。

图3-2 职业教育公共提供中的委托代理关系

同时，中央政府的专项补助资金也要经过这一渠道，层层下达，最后才到职业学校，不仅时间长，而且由于层层截留等原因，结果往往面目全非，从而导致管理成本高而效率低，即不经济。

此外，由于委托人和代理人之间存在信息不对称，委托人和代理人目标函数不同，多层次代理下，容易产生代理人“代理失范”问题，这表现在：

一是代理人不作为。作为代理人的人大代表，有时并不能充分表达选民的偏好。从最近几年全国人大代表的提案议案内容来看，大多集中在社会经济热点问题，针对职业技术教育服务的提供和改革的议案或提案很少。这并不能说明选民偏好不合理，而是说明了政府作为“经济人”，更愿意从政绩出发，将资金投入经济发展、城市建设上。而对于职业教育等增加地区潜质的投入却视而不见。

据统计，1996—2004年期间，地方财政决算支出中基本建设支出数量从500亿元增加到2100亿元，增幅达3.2倍，行政管理经费从600亿元增加到2000亿元，增幅达2.7倍；而职业技术教育支出仅从300亿元增加到550亿元，增长幅度仅83.3％[12]。

二是代理人的“道德风险”和机会主义行为。“机会主义”是指人们借助不正当手段谋取自身利益的行为。“道德风险”是指代理人利用和委托人之间的信息不对称，违背委托人意愿，凭借手中的权力为个人谋取私利，严重损害委托人的利益。

例如，政府会热衷于花大笔开支，搞脱离实际的、大规模的、动辄斥资几百万元上千万元的现代化的实训基地等“政绩工程”，却不去解决学校运行费用。据北京市教育局有关专家反映，北京市有的职业学校的实训基地设备使用效率不足年100小时/台，甚至高档的加工中心还不到10小时/台，而同一设备，企业的使用时数为4000～4500小时/台，设备大量闲置浪费。

三是代理人的“逆向选择”。“逆向选择”是指代理人利用经济制度的某些缺陷和信息不对称，作出逆公共利益的选择，从而造成市场资源配置扭曲的现象。(www.xing528.com)

例如，在职业教育中，一些学校违背教育准公共产品的非营利宗旨而变成营利性事业。一些职业学校在机械加工专业方面有优势，学生供不应求，而他们却放弃优势，热衷于办法律、财会、旅游等长线专业，致使学生找不到工作。究其原因，是这些专业学生的培养成本低，盈利大。此外，一些根本不具备条件的学校打着职业学校牌子招生，有些学校未经文化课和专业课教育，就将学生放到工厂长期不管，学生虽然上了学却没有获得相应的职业技术，耽误了他们的就业，甚至耽误了他们的一生。这种以营利为目的的教育违背了职业教育初衷和公共利益原则，是利用制度缺陷和信息不对称进行的逆向选择。

2.政府决策中的有限理性

管理学家和经济学家H·西蒙通过分析人的意识、能力与决策环境，提出了著名的“有限理性”（bounded rationality）假设：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行动方案[13]”。由于人的智力局限，不可能搜集到充分信息，行政机构只能接受不圆满的决策，而不可能实现最佳决策。西蒙认为“在新古典经济学中，理性人常常能根据给定的效用函数来达到有目的或主观的最好决策”。西蒙指出，“有限理性”体现于两个方面：一是人们面临着复杂、不确定的世界，而且交易越多，参与者越多，不确定性就越大，信息越不完全；二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。

“有限理性”的预设表明，人拥有的知识能力和决策能力不仅受到物质因素和环境不确定性的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。因此，必须通过制度设计和制度创新来提高环境的确定性。政治是“社会价值权威分配”，从本质上说，需要“完全理性”的支撑，而“理性短缺”是政治领域中最常见的现象。

政府和教育主管部门在配置职业教育资源、制定教育政策时，也受到有限理性的制约，因而作出错误决策或对职业教育的误导，导致政府决策上的失灵。

3.政府提供形成利益集团

个人对公共产品或政治的需求既可以通过投票和选举来实现，也可以通过其他途径来实现，如集团、组织和阶级等。利益集团（interest group），又称压力集团（pressure group），通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人和有组织的实体[14]”。对于利益集团存在的原因，大卫·特鲁曼（David Truman）和罗伯特·道尔（Robert A.Dahl）等人作出的解释是传统的利益集团理论。他们在《政府的过程》（1951年）和《谁是统治者》（1961年）两书中认为，集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组织的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。这种有共同利益的个人所组成的集团谋求的是集团的共同利益的理论，实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”这一命题的推广。集团或组织存在是为了谋求个人不能通过他的纯粹个人行动来增进的那一部分利益。这些集团可以通过竞选捐款、友情、对特殊议题的较多知识，或者通过直接的贿赂手段，对政治家产生影响。

从中我们不难看到利益集团对职业教育供给的影响。接受职业教育的大多是中低收入家庭的子女，社会上也普遍认为职业技术教育是“下里巴人”的教育、“蓝领”或“灰领”教育，难以登大雅之堂。而接受职业教育的家庭遍布全国各地、农村或城镇，对于这个庞大的利益集团，其组织松散、没有任何联系，在各级人民代表大会中也缺乏他们的代言人。因此，要想获得各自想需要的公共物品——职业教育产品，其组织成本高昂；同时，任何个人从集团物品获得收益不足以补偿他们为集体物品所付出的成本。从而导致提供给这个庞大集团的集体公共物品——职业教育产品的数量小于最优水平。

而相比而言，高等教育因为是“精英教育”、“统治者的教育”，接受高等教育的大多是城市家庭或中高收入家庭，人数规模较少，代言人较多，这个集团对政治家的影响较大，因为有些政治家就是从这个集团出来的。因此，高等教育的资金供给就比较充足。

相对于职业教育，义务教育因为是大众瞩目、社会共同关心的事情，其社会意义大于经济意义，也是政治家容易出成绩的项目。因此，义务教育普遍受到社会关注，政府投入也稳步增加，尤其是农村义务教育经费保障机制的出台，对农村义务教育的发展是一个巨大的推动。相比之下，政府对职业教育的重视程度是“雷声大，雨点小”，虽然最近两年国务院召开了全国职业教育大会，颁布了许多关于职业教育发展的文件，但各级政府和职能部门在职业教育资金的筹集和落实上还缺少明确的行动。

（三）政府失灵在职业教育上的主要表现

职业教育公共提供是指由政府拨款，对学生免费方式提供职业教育服务。这种方式虽然有利于解决市场供给下的市场失灵问题，但也会产生职业教育的政府失灵。将上述“政府失灵”理论应用于职业教育，那么，我们可以将职业教育产品提供中的政府失灵主要表现为：

一是官僚主义造成职业教育供给的低效率和无效率。一方面，职业教育专业和行业很多，由于信息不对称，政府不可能完全满足各种职业教育的资金需求，而是按官僚主义的计划来提供，这就难免造成一些行业职业教育短缺，而另一些过剩。另一方面，我国大多数职业院校属于公立职业院校，在职业教育供给上具有垄断地位，由于垄断排斥竞争，使职业学校不关心教育质量。

二是浪费。政府为了发展职业教育，就要向职业院校拨付经费。但是出于控制职业教育的目的，采用经常经费与项目专项方式拨款，就会造成铺张浪费。例如，国家每年投入大量专项资金用于实训基地建设，引进了大量先进的实验实训设备。但是由于没有配套的经常性经费来维持实训设备的运转，许多高档实训设备很少用于学生实习实训，造成资金的浪费。

三是供给不足。①受公共资源限制，政府对职业教育拨款时常不足，导致职业教育产品提供不足；②决策失误造成的供给不足。在发展职业教育和高等教育问题上，各级政府更加愿意投资于高等教育，因为几千年的“治学为尊”的传统思想，认为发展高等教育才是社会发展的动力，同时高等教育也容易出“政绩”，因而，各级领导更愿意在高等教育上做文章。所以，在选择发展高等教育还是职业教育时，就会偏向高等教育，造成职业教育供给不足。

从以上分析中我们可以得出：

第一，政府失灵是客观存在的经济现象，本质上是公共管理中的低效率和无效率。政府失灵不仅存在于公共提供方式下，而且存在于准公共产品方式下。职业教育属于准公共产品，虽然在我国现阶段采用了与之相适应的混合提供方式，但仍然存在着政府失灵问题。

第二，职业教育中的政府失灵的主要原因是管理模式不合理。职业教育是联系基础教育和人力资源市场的桥梁，它一头联系着基础教育和政府，另一头联系着人力资源市场。这说明，职业教育的政府管理本质上是一种基于委托代理，以绩效为特征的目标—结果导向管理，而在实际管理上，由于我们承袭了传统的政府“过程管理”模式，过于强化了职业教育的公共性，而忽视了职业教育联系市场，即市场性的一面，这就导致了职业教育的地方化和行政化，从而违背了职业教育的发展规律。这反过来说明，我们要大力发展职业教育，就必须进行制度创新，引进绩效管理制度。