乡村规划与设计：现状及问题分析

目前“多规合一”工作面临诸多难点，就我国各类规划体系看，“多规合一”缺乏独立的法理基础和技术规范，不具备法定规划特性。

13.3.3.1　多规差异的表象及其问题

（1）技术标准存在差异

①规划期限不对应

国民经济与社会发展规划一般是5年，土地利用规划、城乡规划一般是15～20年，生态红线区域保护规划作为中长期规划，一般不明确规划年限，而环境保护一般为5年。

②技术标准不一致

各类规划对禁建、限建的标准和管控手段存在明显差异。城乡规划从适宜城市建设的角度出发；土地利用规划从土地资源保护的角度出发。土地利用规划限制建设区内禁止城、镇、村建设，严格控制线性基础设施和独立建设项目用地，限制建设区管控严于城乡规划，其他管控区管控规则差异不大。

不同规划采用不同的技术标准，例如，土地利用规划采用西安80坐标系统，用地分类标准采用市县乡三级土地利用总体规划编制规程，土地性质包含3大类、10中类和29小类；城市规划采用地标坐标系统，用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011），建设用地性质包含8大类、35中类和42小类。两者采用的技术标准的差异导致地理信息的整合缺少统一的平台和坐标系统以及统一的空间分类与管制标准，对同一空间要素产生多种数据表达形式和控制要求，各类规划难以协同管理，无法形成“一张图”。

（2）法理依据差异

不同的规划编制所依据的行政法理不同，导致现有各类规划的编制和实施自成体系。在政府各相关职能部门进行分权管理时，各类规划面临法律地位难以界定、法律基础平台缺失的客观约束条件，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。

（3）管控不统一

土地利用规划中基本农田限建非禁建，可以置换（占补平衡），导致城市增长不断侵蚀周边农田；城市生态红线划定滞后，具体范围缺少实地测绘和实施机制；城乡规划“一书三证”制度对禁建区集体土地管控能力偏弱（表13－3－1）。

表13－3－1　相关规划管理控制情况

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（4）审批和管理差异

由于各类规划在规划期限、实施计划、检测手段、监督方式、保障机制和实施力度等方面存在诸多差异，造成政府部门的空间管理目标多样、相互冲突，各类规划相互掣肘，无法对行政决策提供综合性的有力支撑，面临项目落地审批繁琐、管理效率低下的问题（表13－3－2）。

表13－3－2　相关部门管制规划内容表

13.3.3.2　新型城镇化背景下的多规协同

（1）从粗放扩张到空间管制和土地集约利用

在后备土地资源严重不足、日益稀缺的背景下，乡村规划应严格按照“严控增量、盘活存量”的思路，转变原来土地资源开发利用相对粗放的模式，走土地资源集约利用的道路，提高土地资源利用率，以推动经济发展再上新水平。

（2）从土地城镇化到人的城镇化，城镇化从数量型到质量型转变

人的城镇化是指在城镇化进程中人的生产方式和生活方式的转变，也就是安居乐业：经济发展为人们提供良好的工作机会，城镇为人们提供良好的生活条件。规划建设发展方向应该不以土地为中心而应以人为中心。当前阶段，我国城镇化正逐步走向新型城镇化阶段。随着信息化社会的到来，我国城镇化发展进入了从规模扩张到品质提升的转型时期，进入了由数量型向质量型转变的时期。

（3）从城乡二元到城乡一体，单向流出到双向对流

城乡一体化主要是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的。随着经济社会的发展需求，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制成为规划发展方向。政府致力改变农村单向流出的状态，逐渐将其变为双向对流，增强乡村与城市各方面的交流与融合。

（4）从政府主导、行政推动到多元参与、协商共治

传统的“政府—市场”二元框架忽略了乡村居民在乡村公共事务治理中的作用，政府应构建起对乡村事务治理的“政府、市场、公众”多元参与的分析框架，做到协商共治。