乡村规划与设计土地用途分区与空间管制

4.3.6.1　土地用途分区

土地用途分区又称为土地功能分区，是将区域土地资源根据用途管制需要、经济社会发展客观要求和管理目标，划分出不同的空间区域，并制定各区域土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。县级和乡（镇）土地利用总体规划需划分土地利用区，明确土地用途。

（1）土地用途分区。乡镇土地规划编制中，一般可划定以下11种土地用途区：基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、村镇建设控制区、工矿用地区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与人文景观保护区、其他用地区（表4－3－1）。

表4－3－1　土地用途分区类型

来源：《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD／T 1025—2010）。
注：土地用途区二级区类型可根据乡镇土地规划编制的实际需要确定。

（2）土地规划分类。《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》中采用三级分类。一级分3类，包括农用地、建设用地、未利用地；二级分13类，包括耕地、园地、林地、牧草地、居民点用地等；三级分54类，包括灌溉水田、旱地、果园、茶园、农田水利用地、养殖水面、荒草地等。

4.3.6.2　土地用途管制

土地用途管制是目前世界上较为完善且被广泛采用的土地管理制度，包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。土地用途管制是政府为保证土地资源的合理利用，为促进经济、社会和环境的协调发展，通过各种方式对土地利用活动进行调节控制的过程，具有法律效力与强制性。

国家实行土地用途管制的目的包括：切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡；对基本农田实行特殊保护；开发未利用地，进行土地的整理和复垦；控制建设用地总量，限制不合理利用土地的行为；保护和改善生态环境。

土地用途管制的保障措施包括法律手段、经济手段、规划手段、分区手段以及农用地转用审批制度、规划公示制度和信息监督制度。乡（镇）土地利用总体规划根据土地使用条件为土地利用、农用地转用审批提供依据。通过土地用途的分区管制，各种建设项目用地都必须严格按照土地利用总体规划确定的用途审批用地，严格控制农用地转为建设用地。当土地开发者向符合用途的方向开发利用时，才能颁发土地开发许可证；土地向符合规定的用途转变时，才能向土地开发者颁布土地转用许可证，土地转用许可证是建设用地审批的申报条件之一（表4－3－2）。

表4－3－2　土地用途分区管制用途(www.xing528.com)

来源：《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD／T 1025—2010）。
说明：1.表中“√”表示规划期间土地用途分区内的土地允许转变为该土地用途。
2.表中“△”表示规划期间土地用途分区内的土地经许可允许转变为该土地用途。
3.表中“○”表示规划期间土地用途分区内的土地限制转变为该土用用途。现状为该用途的，应调整或转至其适宜的土地用途，暂时不能调整或转用的，可保留现状用途，但不得扩大面积。
4.表中“×”表示规划期间土地用途区内的土地禁止转变为该土地用途。
5.表中“／”表示不存在该种土地用途。
6.其他用途区中的土地用途可依各用途区实际管制需要确定。

4.3.6.3　建设用地空间管制

传统的土地利用总体规划是基于土地用途分区的管制规划。土地规划强调耕地保护，划定基本农田，明确各类土地的管制规则及改变土地用途的法律责任，最底层的乡镇土地利用总体规划是用地管理的主要依据。政府对资源配置的干预和调控始终无法决定市场参与主体的行为，也无法代替市场参与主体做出经济行为的决策选择。因此，乡镇土地规划不可能精准确定每一块土地用途，在无法确定“种什么”“建什么”的情况下，将规划思路转向“要不要种”“能不能建”。

空间管制是对土地发展权在空间上的分配，禁止建设区的土地发展权受到限制，适宜建设区或允许建设区的土地发展权得到体现。空间管制是为了协调城乡发展、资源综合利用、风景名胜区保护与管理、历史文化遗产保护、重大基础设施建设、城市生命线系统安全等方面制定的强制性内容，通过划定非城镇建设用地，避免城镇建设用地在空间的盲目扩张，从而达到保护历史文化遗产、自然生态环境、物种多样性，建设自然生态和城市生态相交融的富有活力和持续发展能力的城乡协调发展格局的目的。

《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出了“建设用地空间管制”的概念和要求。土地规划将“用途管制”的思路进一步延展到建设空间与非建设空间的管制上，从而形成了建设用地“三界四区”，即规模边界、扩展边界、禁止建设边界、允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的管控体系。

规模边界指城乡建设用地规模边界，是按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。扩展边界指城乡建设用地扩展边界，是为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界，扩展边界与规模边界可以重合。禁止建设边界是为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设与土地开发的空间范围边界，禁止建设用地边界必须在城乡建设用地规模边界之外。

允许建设区是指城乡建设用地规模边界范围内的土地，是规划期内新增城、镇、村、工矿建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区；有条件建设区是指为适应城乡建设的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定的规划期内用于城、镇、村、工矿建设用地布局调整的范围边界；禁止建设区是指禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域；限制建设区是指辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。

【注释】

[1]即是根据土地利用规划体系中的用地布局图，将图纸上的用地分类及布局落到实地。