4.3.2.1 土地利用规划体系
（1）按功能层次划分，可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。土地利用总体规划可分为三层次的五级规划：高层次的全国、省（自治区）级规划；中层次的市级规划；低层次的县、乡（镇）级规划。上一级的规划是下一级规划的控制和依据，下一级规划是上一级规划的具体实现。土地利用总体规划和土地利用专项规划都是区域整体性的规划。土地利用专项规划以土地资源的开发、利用、整治和保护为主要内容，是土地利用总体规划的深化和补充，它必须在土地利用总体规划的控制和指导下编制。土地利用详细规划是土地利用总体规划和专项规划的深入，是对土地利用专项规划中确定的具体规划项目的规划设计，一般是对田地、水域、道路、林地、电力电信、村庄进行综合规划（图4－3－1）。
图4－3－1 我国土地利用规划体系与城市规划体系中乡（镇）域规划的关系
来源：编者自绘。
（2）按时间层次划分，可分为长期规划、短期规划。土地利用总体规划、土地利用专项规划属于长期战略性规划，规划期限一般为10年或20年，一般与国民经济与社会发展规划同步。长期规划分为近期规划和远期规划，近期规划为规划年限内的3～5年，远期规划为近期规划后1年到规划年限末期。根据近期规划可作出年度用地计划，分为农业生产用地、农业建设用地、非农业建设用地、土地开发整理计划。一般土地利用详细规划为短期规划，其年限为1～3年。
（3）按空间范围划分，可分为区域性土地利用规划、城乡土地利用规划。区域性土地利用规划一般在一个行政区、自然区和经济区范围内；城乡土地利用规划在城镇或乡村范围内，确定村庄范围界限，对村庄居民点、道路、田地、绿化等进行规划。
4.3.2.2 土地利用规划任务
土地利用规划的主要任务是根据国民经济与社会发展的需要，结合区域内的自然环境和社会经济条件，选择符合区域特点，能取得社会效益、经济效益和生态效益的最佳组合的土地利用优化体系。具体来讲，土地利用规划的任务如下：
（1）综合平衡土地供需。土地的供给能力有限，而人口的不断增长使得各项事业与社会发展对土地的需求呈逐步扩大的趋势，因此，土地供给与需求之间常常出现矛盾。协调、合理配置土地的需求，解决土地的供需矛盾，减小土地资源的浪费与破坏是土地利用规划的首要任务。
（2）优化土地利用结构。土地利用规划的核心内容是调整土地利用结构与布局，在资源约束的条件下寻求最优的土地利用结构。
（3）建立完整的土地利用规划体系。土地利用规划是一个大系统，建立完整的土地利用规划体系有助于土地的合理配置、宏观布局以及确定何时、何地、何部门使用土地的数量和分布，将各行业用地落实在土地上[1]，使土地持续利用保持巨大潜力。
（4）建立土地利用规划管理体系。土地利用规划管理体系包括土地利用规划实施、监测的管理组织和制度的建设，如土地利用的规划许可制度、土地规划设计项目的审批和管理制度。
4.3.2.3 土地利用规划内容
（1）不同层次的土地利用规划范围不同，其规划内容也不相同。一般来讲，土地利用规划包括：(www.xing528.com)
①对土地利用现状进行分析评价，确定土地利用的目标。
②对土地供给与需求进行研究，确定土地利用指标，即各种功能用地要求达到的数量及质量要求。
③土地利用规划分区和用地配置。分区包括地域分区和用地分区两种类型。地域分区是依据土地利用条件、特征、发展方向等划分的土地利用综合区域，是范围连续、面积较大的空间地理；用地分区是依据土地的基本用途和功能划分，在空间上可以不集中，面积可大可小，根据需要确定县、乡级土地利用总体规划划分用地分区。用地配置即用地项目布局，详细确定每块土地的用途与功能，这应该在用地分区的基础上进行，乡级规划必须进行土地用地配置。
（2）乡村土地利用规划内容。不同层次的总体规划都具有决策功能，县、乡级属于基层决策。其中乡级规划是实施性规划，乡村土地利用规划以落实、实施县级以上规划为主要内容，对建设用地、林地、耕地等具体落实到地块，落实到乡级土地利用总体规划图上（图4－3－2）。
4.3.2.4 土地利用规划性质
（1）土地利用规划具有公共政策属性。我国正处于社会经济快速发展的时期，应该采用过程规划的模式，在对社会发展的不确定性进行假设的基础上，考虑想要取得的成果以及取得这些成果的方式。土地利用规划不仅仅是未来变化图景，更重要的是它通过相关行动纲领与政策的制定，对社会发展进行重要战略性布局。
（2）土地利用规划具有综合性。我国的土地利用规划编制过程经过了大量的前期调研工作，包括对当地人口、经济、土地、产业等的分析研究。土地利用规划与社会经济、政治等相互作用、相互影响（图4－3－3）。
图4－3－3 土地利用规划程序
来源：编者自绘。
（3）土地利用规划具有层次性。不同层次的土地利用规划具有不同的目标、内容、方法手段以及保障措施。
（4）土地利用规划具有控制性。所有土地利用规划都是为了控制土地利用，土地利用规划从数量上、结构上、空间和布局上对土地进行调整，即按照规划来控制有限的土地资源。规划的目的在于指明具体地块的具体用途和管制措施。管制措施则说明这块土地能干什么不能干什么。
（5）土地利用规划具有协调性。土地利用是有利益的，土地利用规划就是要协调各种利益。我国的土地制度有两种基本形式：国家所有制和农民集体所有制，国家、集体、个体都有土地的使用权，在土地规划的过程中常常会因为调整土地的使用而给部分使用者带来利益损失，造成矛盾。土地利用规划要充分解决各方面利益矛盾，协调解决各个部门之间的用地矛盾。
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