徐州刺史部下辖五个郡国，从北到南依次是琅琊国、东海郡、彭城国、下邳国、广陵郡。琅琊国的大部分地区目前被臧霸、孙观、吴敦、尹礼泰山帮控制着，臧霸和他们抱成一团，几个人发展成一个组织，表面服从陶谦领导，其实只听臧霸的。
陶谦在世时拿他们也没有多少办法，只能睁只眼闭只眼，只要他们不闹事就行。陶谦一死，臧霸领着孙观、吴敦、尹礼聚兵于琅琊国的开阳县，正式打出旗号，以臧霸为首领（收兵于徐州，与孙观、吴敦、尹礼等并聚众，霸为帅，屯于开阳）。
现在的东海郡太守昌豨，他也跟泰山帮关系密切，双方共进共退，如此一来，徐州的一小半就不是刘备所能控制的了。
不仅如此，最南面的广陵郡也不在目前的控制中。
陶谦在时，王朗被朝廷征召到江东担任了会稽郡太守，赵昱担任了广陵郡太守。赵昱颇为正直，虽然不满陶谦，但让他造反，无论是反朝廷还是反陶谦，他都不会干。
但这时，广陵郡来了不速之客。
这个人就是笮融，曹操二征徐州时，笮融率手下部从及家属男女共一万多人南下，到了广陵郡。赵昱待笮融为宾客，摆下盛大酒席招待。笮融看到广陵郡物丰民富，怦然心动，起了歹心。一次宴会上，笮融将赵昱杀害，袭取了广陵郡。
笮融的势力一度在下邳国南部和广陵郡坐大，后来由于袁术的打击，笮融又逃到江南，广陵郡的大部分地区被袁术实际控制着。
对刘备这个徐州刺史来说，手里能控制的，只有彭城国和下邳国而已。
更为严重的是，徐州还隐藏着内乱的危险。
陶谦虽然死了，他手下还有一支嫡系队伍，陶谦是江东的丹阳郡人，那里素来出精兵，陶谦能在徐州立足，靠的就是一支丹阳兵，他死后，这支人马由将军曹豹率领。
曹豹出身不详，之前和刘备曾联手抗击过曹操，与糜竺、陈登等人不同，曹豹手里掌握着军队，是真正的实力派，在迎请刘备的过程中，并没有看见他的身影，这让刘备很担心。
除了内部的隐忧，外部形势也很严峻。
在袁绍和袁术牵头的两大阵营中，刘备本来是袁术阵营里的，但现在的形势渐趋明朗，袁术阵营里的公孙瓒和陶谦，一个走向没落，一个已不存在，袁绍、曹操的势头却正猛，何去何从，需要掂量。
如果继续与袁术、公孙瓒联盟，那就要和袁绍、曹操成为敌人。从曹操现在的情况看，彻底打败吕布是迟早的事，之后曹操肯定会再战徐州，那时公孙瓒指望不上，袁术这个老滑头也未必会帮忙，以徐州支离破碎的现状，去对抗曹操以及他背后的袁绍，没有任何取胜的可能。
对刘备来说，最理想的出路是两边都不参与，都不得罪，你们打你们的，我只作壁上观。但这是幻想，各方博弈渐深，已没有逍遥在外的空间。群雄逐鹿逐到了这个份上，没有朋友可以，没有敌人，是做不到的。(www.xing528.com)
退而求其次，那就只能与最强大的一方结盟，这是刘备面前的现实选择。
为此刘备以陈登等人的名义给袁绍写信，信中说：“上天降下灾祸，这场灾祸横扫我们徐州（天降灾沴，祸臻鄙州），徐州主事的人已经不在了，生民无主。在这种情况下，我们担心一旦有奸雄出现，趁隙袭取，那将有损盟主您的威名。所以，我们共同商议，准备推前平原相刘备来主事徐州（辄共奉故平原相刘备府君以为宗主），使百姓有所依归。现在寇难纵横，我无法亲自登门解释，特派遣下吏奔告于您。”
刘备在信中直接称袁绍为盟主，是有精心考虑的，意思大概有两层：一是袁绍是公认的关东联军盟主，是习惯相称；二是徐州已决定投靠袁绍阵营，遵袁绍为盟主。
至于两种解释中袁绍愿意接受其一还是都接受，就看他本人的意思了。刘备想投靠袁绍阵营，但不清楚袁绍的意思，这封信算是投石问路，避免自己直接送上门被拒绝的尴尬。
对刘备的好意袁绍当然不拒绝，袁绍马上回了信：“刘玄德宏量大度，又很有信义，现在你们徐州人士乐于拥戴他，这实在是众望所归啊（今徐州乐戴之，诚副所望也）！”
袁绍的态度也表明了，他同意刘备当这个徐州刺史，也接受徐州加入他的阵营。
刘备这才松了口气，这个问题解决了，北面之忧可以缓和，曹操也不会马上来攻徐州了，至于袁术和公孙瓒方面，走一步看一步吧。
刘备深知不能跟泰山帮把关系搞僵，所以他主动与臧霸等人缓和关系，承认臧霸、昌豨在琅琊国、东海郡的现实利益，臧霸、昌豨等人纷纷表态，他们会像拥戴陶谦一样继续拥戴刘备。
为了换取臧霸、昌豨等人的支持，也为了有一个更加稳定、安全的后方，刘备做出一项重大调整，把徐州刺史部治所由东海郡的郯县迁往下邳国的下邳县，此地即今江苏省邳州市的下邳故城。
对陶谦的旧部，刘备能拉拢的就拉拢，能包容的就包容，平衡好各方面关系，让大家都满意，不闹事。只要能站稳脚跟，就能慢慢扩充自己的实力。
刘备任命曹豹担任下邳国相，以换取陶谦旧部对自己的支持，陶谦的旧部许耽等人，都担任着师长（中郎将）一级的军职。而刘备带来的手下，职务都普遍不高，关羽、张飞等人目前还只是在平原国时任命的独立团团长（别部司马）。
做了这些事，收到的效果挺不错，臧霸、昌豨等人表态支持刘备，许耽等人也表示服从。虽然他们从内心深处未必是这样想的，但现在只要不公开闹分裂、闹事就行。
时间在刘备一边，问题可以一件一件去解决，只要不犯错，他就能在徐州稳扎稳打下去，最终成为徐州名副其实的主人。
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