以1987年全国人大常委会审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》为标志，村民自治形成了以行政村为自治单元的局面。行政村与原公社制度下的生产大队所管辖的范围基本吻合，形成了“乡政村治”的局面。可以说，将行政村作为村民自治单元在一定历史时期内缓解了公社解体之后的乡村治理主体混乱的局面，但也造成了行政村从一“出生”就带有很强的行政属性。
作为村民自治的自治单元，地域过大、人口众多，自治难度大，以“村民自治第一村”合寨村为例，合寨村下辖12个自然村（屯）1052户，人口4398人，面积33.4平方千米。行政村同时也是作为国家基层组织单位而存在着，大量的行政事务积压在行政村的村民委员会加以落实。由于行政事务繁忙，村民自治事务相应地受到了挤压，村民自治权利难兼顾。地域过大，村民们集中起来召开村民代表会议较为困难，村民行使自治权利难度大。自然村（屯）是在长期的历史过程中自然形成的，具有相对独立的文化心理，由于文化心理的差异，村民们更习惯于将别的自然村（屯）称为“别的村”，村民委员会如果有“别的村”的人，那么可能“本村人”“不买账”，对行政村的村民委员会认同度也不高，参与度不高。这样，由于行政村行政化趋势、地域过大，不同自然村（屯）文化心理差异，让村民自治权利形成了空转的局面。(www.xing528.com)
河池村民自治“党群共治”模式的一项重要做法就是下移村民自治的重心。广西新农村建设的“美丽乡村，清洁广西”专项活动中，为了解决实际问题，一些自然屯自发地建立了一些理事会，组织农民参与清洁乡村活动。当地党委和政府对于这些做法加以总结之后，进行推广，这样渐渐形成了行政村（村民委员会）—自然屯（理事会）两级自治的局面。这些理事会没有行政功能，属于完全自治。由于地域相近、文化相近、利益相近，理事会自治在行政村一级较难兼顾的涉及村民切身利益和身边问题的方面发挥巨大的作用。民主参与自治的难度降低，村民自治权利空转的局面得到显著的改善，突出了村民自治中人民群众的主体地位，自治权利回归群众。
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