中国历史：两宋行政区划及其检讨

北宋践祚之初，革除五代积弊，直接因袭唐制，分全国为十三道（也就是十三个地理区域），分别是：河南、关西、河北、河东、淮南、江南东、江南西、陇右、山南东、山南西、剑南东、剑南西、岭南。淳化四年（993），因为陇右道早已陷于异邦，徒有其名，故省去；又省山南东、西二道，新置峡西、两浙二道，并为“两京十道”。两京为东京开封府，西京河南府，十道为：河南、关西、河北、河东、淮南、江南（合江南东、西二道为一）、剑南（合剑南东、西二道为一）、广南（易岭南之名）、峡西（新置）、两浙（新置）。

宋初，太祖因鉴于唐末藩镇割据之祸，遂革除藩镇实权；又为收回地方财政权力，分全国为若干个称为“路”的区域（路，犹道也，为唐宋人的习称），各路均设有转运使（宋人称“漕司”），负责征收和转输各地的财物。到太宗太平兴国二年（997），尽罢节度使所辖支郡，节度使只为空衔，而不知州县事，诸州直属中央。于是转运使的权力进一步扩大，于一路之事无所不总，已成为实际上的地方大吏，形成分路而治的局面。因此，到淳化五年（994），也就是分置天下为两京十道的次年，正式废除了道制，以具体的行政区划单位——路，代替原来仅作为地理上划分的“道”，从此开始了路制的时代。真宗时（998—1022）考虑到转运使的职权过重，设置了提点刑狱使（宪司），总揽一路司法和监察之权；安抚使（帅司），主持一路军事，以转运使专理一路财赋、民政。这样，有宋一代，一路设三长官（漕、宪、帅三司，总称监司）。

北宋分路以转运使为主。最初诸路分合不常，省并频繁。至道三年（997），始定天下为15路：京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡西、广南东、广南西。在这15路当中，今天的河北、山西、陕西、浙江、福建、湖南、湖北、广东、广西诸省已成雏型。以后又屡有分析，到咸平四年（1001），又分西川为益州、利州二路，分峡西为夔州、梓州二路，合称“川峡四路”（今天的四川省得名于此。前人有说四川一名是源于该省境内有长江、岷江、沱江、嘉陵江四条大川，这是不对的），凡17路。天禧四年（1020），又分江南路为江南东、西二路，是为18路。兹后再经增析改置，到熙宁五年（1072），分京西为南、北二路，分淮南为东、西二路（一说分于皇三年），分陕西为永兴、秦凤二路；六年，又分河北为东、西二路；七年，分京东为京东东、西二路。到元丰八年（1085）定天下为23路。

以后到徽宗崇宁四年（1105），又将首都开封府置为京畿路，凡24路。宣和四年（1122），宋金盟约，约定联合灭辽之后，金归还宋燕云十六州地，于是北宋预先增置了燕山府路和云中府路，并拟定燕山府路统燕山府和涿、檀、蓟、顺、易、平、营、经、景九州，云中府路统云中府和武、应、朔、蔚、奉圣、归化、儒、妫八州。金灭辽后，仅归还其中的6州，不久，金人又南侵，所以北宋末年号称有26路，实际上仅有24路而已。北宋一代，以18路、23路的时间最长，常为分路的代表。

靖康之乱后，宋金以淮河、大散关一线为界，南宋失中国疆土之半，分路十七：

分两浙路为东、西二路：钱塘江以东绍兴、庆元2府，台、温、婺、处、衢5州为两浙东路，以绍兴府为治所；钱塘江以西临安、镇江、平江、嘉兴4府，常、湖、严3州以及江阴军地为两浙西路，以临安府为治所。

京西南路的唐、邓2州归金，金州划入利州路，仅存襄阳府房、均、郢、随4州及枣阳、光化二军地。南宋初，曾与荆湖北路合并为京湖路，后仍分立，自成一路。

淮南东路失去今天的安徽、江苏北部海、泗、宿、亳诸州及涟水军地，仅存扬、泰、真、滁、通、楚6州及高邮、招信（盱胎）2军，辖境较北宋已大大缩小了。

利州路增加原北宋秦凤路的岷（改西和州）、凤、成、阶4州及秦州南部地（成立天水军），并入京西南路的金州，幅员较北宋时广阔，曾一度分为东、西二路，利州东路仍治兴元府，另以沔州（今甘肃略阳）为利州西路治所。乾道四年（1168）复合为一路，随后又恢复东、西二路的建置。

荆湖北路增加原北宋京西北路的信阳军地。

梓州路改名为潼川府路。(www.xing528.com)

其余淮南西路、江南东路、江南西路、福建路、荆湖南路、广南东路、广南西路、成都府路、夔州路基本上仍旧不变。其间江南东、西二路曾于建炎四年（1130）合为一路，绍兴初又复分置。因此，南宋一代的政区，基本上仍以十七路为主。

下面将两宋设路的情况列一个简表来说明：

在中国政区史上，两宋也是一个非常特殊的时代。说它特殊，主要是反映在这一时期的路制上。由于宋人崛起于乱世之后，积弊不少，他们心目中最近的榜样无疑是唐人。在有宋一代，无论是中央还是民间，讲求齐家治国平天下的人，无不是滋滋于整理唐人遗训的工作，每一部作品几乎都动辄以百卷计。我们从宋人的笔记里头经常会读到这样的文字，比如某位君主刚想做一件事，边上就有引经据典的大儒很得体地提示说：唐人不是这样的。这位君主马上惶恐地答谢。显然，宋人在政治制度上很大程度地依着“唐样”剪裁。至于政区也是如此，北宋大儒程大昌在给宋本《元和郡县图志》作的跋里头就说唐宋疆理相差无几。不过，宋人在他们特定的内外交困的境遇当中，又不得不迈“邯郸步”。宋代的路和唐代一样，也是按照当时的基本交通线来划分的，但是，宋路毕竟是不能和唐道等同视之。在上头所列的是显性的路制，不过这只是宋人所作的表面文章，两宋时候的路还有隐性的一面。

宋王朝建立伊始，所遇到的首要问题之一是，实行地方行政二级制还是三级制？汉唐的经验表明：在一个幅员广袤的国家中，要施行纯粹的二级制是有很大的困难，特别是在统县一级政区（如汉郡、唐州）数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事；但是，设置监察区的后果必然是走向三级制政区，从而引起中央集权的削弱，最终造成分裂的局面，三国和五代十国就是如此。历史的教训是极其深刻的，宋朝的统治者觉得三级制是绝对采用不得的，所以宋立国后，立即收回节度使所领诸州归中央直辖，一时间好象又回到了二级制的轮回圈里头了。不过，由中央来直辖过多的州级政区，显然应付不周，似乎又不得不向唐代的道求助。为了较好地解决这一问题，宋人颇费了一番心血：首先，在取消方镇之后，政府另派中央官员作为知州，名义上是“权知州事”（意思是暂时掌管一下州的大权），其实这些知州无不是直接管理各州政务的。又为了避免象隋代那样和地方发生矛盾，这时，原来的刺史还予以保留。经过一段时日，统治者觉得所派遣的知州已经能够真正控制地方局面，才取消了刺史，也就铲削了以往的方镇。

再次，经过以上的处理，各州实际上都有直接向中央政府奏事的权力，但中央政府又绝对不可能事必恭亲，它很需要一个得力的“助手”，而且这个“助手”必须是毫无自主权的，否则，就会产生“悍仆弑主”的情节。宋王朝的“助手”就是上面提到的漕、宪、帅三司。有句古语说：“国之大事，惟祀与戎”。后来由于礼崩乐坏了，君主不是很强调“祀”，但保留了“戎”。再后来，君主明确地知道一个道理：经济是国家最基本的命脉。这样，上头的那句话也就被合理地改编为“国之大事，惟赋与戎”了。除非是处在动荡不堪的时代，否则中央是不会过于重视军事上的事务；在和平时代，中央认为控制地方的最好武器就是“财赋”二字。基于如此这般的政治逻辑，两宋在州级政区之上设了路，而路又由三监司来分领，互相牵制，这样每一个路也只能是中央和州级之间的传递机构，而不能切实地控制一地方以成为小朝廷。因此说，宋代的路其实是虚的政区，而不是实有的政区。

下面再具体谈谈两宋路制的区别。北宋的路，均以转运使分路。至于宪、帅二司的分路则不相同。比如，北宋河北地区的转运使分为东、西二路，帅司因防御契丹的需要则分为大名府、高阳关、真定府、定州4路，宪司则合为河北一路。陕西地区分为秦凤、永兴军二转运使路，为对付西夏，安抚使分为秦凤、永兴军、环庆、延、熙河、泾原6路。北宋时期在全国普遍设置漕、宪司，但帅司就未必如此了。到了南宋初年，因为对金人作战，专为军事而设的安抚使的地位日益重要，它兼管军民，地位在转运使之上，这样南宋诸路均指安抚使路而言。和北宋的三司分路不尽相同的做法一样，南宋漕、宪二司的分路也不同，比如两浙地区安抚使分为东、西二路，漕司则合为一路。

由于上述路制的采用，两宋王朝中央集权高度强化，而地方则处于极度分权以至无权的状态，这就使得对外边防和对内治安的能力大大减弱，两宋因此而内忧外患不止，终亡于外敌入侵。其一亡再亡的原因，我们熟悉的大英雄文天祥说：“宋惩五季之乱，削藩镇，建郡邑，一时虽足以矫尾大之弊，然国亦以寝弱。故敌至一州则破一州，至一县则破一县。中原陆沉，痛悔何及！”他在南宋末年的时候主张分当时的南宋天下为四镇：将广西划入湖南，设镇于长沙；将广东划入江西，设镇于隆兴（今南昌）；将福建划入江东，设镇于鄱阳；将淮西、淮东合并，设镇于扬州。有意思的是元人竟也是依着这个说法去划元土南部的行省，这是后话了。

虽然，宋人的教训是如此深刻，但是，因为他们炮制出来的虚三级制（路一级是虚的）是极巧妙、极有效的钳制地方的工具，所以后世也无不仿效。应该说中国的政区史从宋以后，最高一级的地方政区始终是虚的或者说是似实而虚的，这是最值得注意的一面。

两宋在路一级的政区之下，又有府州军监四类政区。南北宋诸府州基本上因承唐世、五代，升州为府的情况更多了。除了首都、陪都外，凡是皇帝诞生、居住、巡游过的地方，以及地位重要的州都升为府。北宋宣和末全境有37府，南宋境内有34府。当时黄河、长江流域一些重要城市所在地几乎都置了府，以后到了明清时代大部分二级政区都置为府。宋代的军，大都设在今天的山西、河北、陕西沿边地区，也有在内地交通运输要地置军的，比如在定陶置文济军，在夔州云安县置云安军。宋代的监和五代时没有多大差别，但有的监因为对国家财政收入关系很大，就划出来归由中央直遣的监官管辖，比如荆湖南路的桂阳监（银治，今湖南桂阳）和成都府路的仙井监（制盐，今四川仁寿）。北宋时还在西北边防地区设有相当于县级的城镇砦等军事单位。

宋代仍然沿袭唐代在边境少数民族集中地区设置羁縻府州的制度。广东西路左、右江流域及柳州附近，即设置了羁縻州、县、峒50余所。不过，两宋的羁縻府州在一定程度上只是空头名称而已，官方照录唐世旧名，至于其地，多在“桃源”罢了。到南宋的时候，政统惟危，官方才正式宣布放弃对很大比例的羁縻府州的控制。