唐代都督府及其变迁-体国经野中国历代行政区划变迁

我们知道，在南北朝的时候就设过一些都督区，当时每逢南北交争，地方割据，中央就在州之上设大都督区。这一类都督区领有3、5州，或7、8州，南朝梁、陈时也有领19州的。不过，它一直只是暂设的大军事区而已。在唐代初年为了对各地进行军事征服，高祖李渊就沿袭北朝以来的制度，在军事要地设置很多总管。武德七年（624），改总管为都督府，管辖几个州的军事。到贞观十三年（639）全国各地大约有43个都督府：

关内道：、原、灵、夏、胜、丰；

河东道：潞、代、并；

河北道：相、幽、营；

河南道：洛、徐、齐；

山南道：夔、荆、梁；

剑南道：遂、益、茂、戎、泸、嶲；

陇右道：秦、兰、凉、松、轨、叠；

江南道：潭、黔、洪、越；

岭南道：广、高、崖、桂、交、龚、驩。

在唐代前期，都督府其实不仅仅是军事单位而已。太宗就曾经一度要将都督府改头换面成为新型的封国，另一个打算是将它成为统领州县的地方最高一级政区。我们后人看《步辇图》就会以为唐太宗是一个雍容平和的君主，这其实是常识上的误导。太宗是一个被国家诸多问题所困的国君。就政区而言，那时候州的数目过大，中央政府不便管理，这一直是太宗寝食难安的大问题。据说唐太宗曾把三百多位州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为早在汉代就已经不容易得到100个良二千石（即郡太守），现在更何况要得到300个好的州刺史！既然如此，那么还有什么办法可以解决呢？办法是有的，比如汉人就分封过诸王，太宗也认为这很好，所以他一再下达诏书说明立藩屏之固的必要性，事实上他在贞观十一年（637）也定下一个方案：将诸王子和功臣派到地方上去当都督和刺史（这一方案早在几年前就专门组织一帮子人关起门来不断研究过的），这样就可以控制当时的关中、河洛、山东和东南四个基本政治区。不料，这方案一出台就大受反对，大家都觉得不能再步西汉诸王叛乱的后尘了，所被分封的大臣也一道联合起来不接受封地，太宗只好收回成命。这个政治闹剧其实并没有终止，我们只要仔细比较一下太宗、高宗两朝的诏书，就会发现这两个时期所用的语词都是紧紧围绕着如何设立藩屏之固而发的，这说明初唐的几十年统治阶层一直在考虑怎样才能不失稳妥地管好300来个州。

晚唐以后的方镇首脑是节度使，它最初是产生于高宗朝的边区。高宗永徽以后，为了加强防务，就授予边境诸州的都督带“使持节”（节是权力的凭证），以增加其权力，称为节度使。景云二年（711），正式任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使，从这以后就成为固定的制度，凡是都督带使持节的都称为节度使。不过在晚唐以前，内地是没有这类节度使的。那么当时的统治阶层又是如何考虑处理内地的问题呢？也正是在景云二年这一年，不知是出于什么政治原因，睿宗一度打算将全国的大部分地区分置为二十四个都督区，令都督纠察所管州刺史以下官人善恶。这二十四个都督区依次是：

关内道　　州、泾州

河南道　　汴州、齐州、兖州

河北道　　魏州、冀州

河东道　　并州、蒲州

陇右道　　秦州

剑南道　　益州、绵州、遂州(www.xing528.com)

山南道　　荆州、夔州、通州、梁州、襄州

淮南道　　扬州、安州

江南道　　润州、越州、洪州、潭州

值得我们注意的是这二十四个都督区并没有将当时的整个疆土包括在内，西不出河西走廊，东北不出辽河，南不跨南岭，西南不出大渡河，也不含今天的福建一省（在唐代，今福建省境一度被列为岭南道的范围），在今天的湘江以远的地区也同样留下许多空白地带，不设都督区。而且，更进一步地说，这二十四个都督的划分，又和贞观十一年太宗所定的分封诸王子、功臣的方案大致吻合，因此，很可能这是在睿宗朝的时候，某些太宗时候的老臣再一次提出的建立藩屏的方案。当然，这方案一提出来以后，立刻受到有识之人的强烈反对，他们认为这样做分权太重，事实也证明这是老成之见。虽然，这二十四个都督区最终未能实现，但是，这一现象可能表达了中唐时候当局对贞观十道究竟能起多少实际作用的迷茫，对如何有效地控制有三百五、六十州规模之天下的担心。它就象季陵子的剑一般，是闲置不得的，较之盛唐以后的一级政区道（镇）和北宋的二十几路，虽说规划不同，但也说明中国自从中唐以后不得不重新设计一套二十个一级政区以上的区划方案了。

都督府之设最晚可能延续到至德年间前后，以后因为藩镇割据，唐土内只有一个个的方镇，不可能再设中央有效控制的大都督区。根据《新唐书·地理志》，在至德以前，唐土的正式政区内设有55个都督府：

关内道　原、庆、延、灵、盐、夏、麟、胜、丰

河南道　陕、登、兖

河东道　代、云、潞

河北道　魏、镇、幽、营

山南道　夔、利

陇右道　秦、渭、鄯、临、凉、沙、瓜、西

淮南道　扬、寿、安

江南道　越、福、洪、潭、黔、辰

剑南道　嶲、雅、黎、茂、戎、松、遂、龙、昌、泸

岭南道　广、琼、邕、桂、容、峰、驩

终唐一代，可能设置过五、六十个都督府。这些都督府后来有些成了方镇（比如岭南道的容、桂、邕）。