秦汉政区说明及历代行政变迁

上文提到，先秦时候古人对地理区——州的规划，是以河流作为边界的。《礼记·王制》当中说：“广谷大川异制，民生其间异俗”，说的就是由于山川的阻隔，不仅产生了不同的地理景观，也塑就了不同的人文景观，广谷大川的两侧，民风不尽相同。中国传统的政治学说是最讲究如何调剂民众、求民心的磐固。假设国家在进行行政管理的时候，将两类风俗有差异的民众联在一起管理，必然会因为彼此间的差异而日久生隙，甚至酿成一场政治危机（那情形就不仅仅是象去年的美国黑人大游行那么简单了），因此，中国古代的地方行政区划基本上依据先秦人的惯例，以山川形便为不贰的法门，有句古语道“州郡有时而更，山川千古不易”，实为真谛。秦统一海内，分天下为三十六郡，也以山川作为政区划界的基本依据。例如今天的山西省的边界在秦代就已大致形成，其东、南、西三面以太行山和黄河为界，在秦代的时候这也恰恰就是太原、河东和上党郡的边界。

山川形便的原则，是历来为主持封疆大事者所遵循的，但这也不是绝对的。通常因为山川的阻隔，容易形成割据的地理单元，比如以前的四川和山西，四川有“蜀道之难，难于上青天”的地理优势，只要固守夔门、秦岭和大小剑阁，就可以连带云南，自树异帜；山西西、南二面有黄河为城垣，东面有太行山为屏藩，只要联合北部势力，就可以自奉军阀魁首。江南一域，借长江泓带以阻北来兵戎。由于这一层原因，因此在中国古代的地方行政区划当中，为国家安全计，通常又人为地让某些政区的划分略为背离山川的界线，一政区可能要辖有山川的另一面的版土，这在地理先生们看来，是为了破这一政区邻近地区的“地气”；从政治地理角度而言，则是为了加强政区间的肘掣作用。这种体国经野之道，古人称之为“犬牙相入”。

据目前确知的古书推断，可能秦人是这种分疆术的发明者。在秦始皇三十三年（前214）南平百越的时候，始皇有鉴于岭南远离秦政治中心陕西，土地暇旷，难以永久地管理好这一片地区，于是设计出一番犬牙相入的方案：让位于南岭之南、湟水（今北江支流连江）之源的桂阳县（今广东连县）划归其北的长沙郡管辖，又使象郡的镡城县越过南岭之北，这样无论北来的军队是先占有桂阳县还是先取镡城县，都可以迅速深入岭南地区；而对岭南地区而言，在这样的政区格局下是没有屏障可言的。这个方案直到西汉文帝的时候才起到了应有的作用。秦末南海尉赵佗自立为南越武王，辖有今天两广地区的南海、桂林、象三郡之地，成就了一番为后世某些人欣羡的“尉佗事业”。但他知道，桂阳县的存在，使得岭南地区一直处在难以自保的状态，所以就向文帝要求将桂阳县划入岭南，而不由长沙郡管辖。文帝很客气地推脱了。正是凭借这么一个政区方案，以后的武帝期间，在很短时间内就一举直下岭南，平南越，纳入汉代的版图。秦始皇的这一发明，堪为千古的扛鼎之作。

秦汉的政区不仅考虑到山川形便和犬牙相入，也实施了一国两制（甚至是多制），这就是为后世所因袭的羁縻政区。上文在解释畿服制的时候提到由于经济生产方式的不同引发了民俗生活方式的差异，治国者就要因地制宜，以权其变。在先秦的时候，因为地方行政区划还不是很完备，可能没有在非“国人”的区域内设置这类羁縻政区。到秦汉的时候，国家实际能够控制的疆域远远大于先秦时代，也就有必要考虑如何对“非国人”的地区施行管理。以往的治国者认为要管理好异族，就必须象给马儿套上笼头那样，这就是“羁縻”一词的来历。“套上笼头”的作法，最常见的是“以夷制夷”，以异族生息地为限，划分一些羁縻政区，让他们自行管理，中央则保持宗主国的姿态。(www.xing528.com)

从秦朝开始，中央在边境少数民族地区就设置了称为“道”的特殊政区。道的全称是“督道”，特指秦代的边县（韦昭的解释），所以《史记·淮南衡山列传》下《索隐》就说：“县有蛮夷曰道”。道，是与县同级的政区，统于郡。秦朝所设的道主要在现在的西北（含陕西附近）、四川北部、南部，云南北部的部分地区。西汉因承这一格局，增置了一些道。此外，西汉时设在边地的郡，出于边防的目的，通常把一郡分为几部，比如将雁门、上谷、辽西、酒泉等郡分为东、西二部，将朔方、云中、定襄、辽东等郡分成东、西、中三部，各部分属于该部管军事的都尉。象这样的分部其实是分郡的先声。东汉安帝时将某些边郡的一部分少数民族聚居区，从郡当中划分出来，成为一种相当于郡的特别区，称为属国。东汉有6个属国：犍为、广汉、蜀郡、辽东、张掖、张掖居延。西汉还曾经在西域地区设置军政合一的西域都护府，治乌垒城（今新疆轮台东）。东汉也曾两度复置西域都护府，后废。

因为中国古代的少数民族在地理分布上比较稳定，北边以长城为线，西北出河西走廊则景观大异（最初河西走廊还是半牧半农区，后来才将农区扩张，也就意味着少数民族的退缩）；西南则因为山川阻隔，不乏鸡犬相闻的少数民族部落的乐土家园。最初西南的羁縻政区甚至扩张到今天的湖北恩施地区、湘西，其后向西南频退；直到北宋狄青平湖南蛮，才略定格局，形成西南的羁縻政区的地理景观：今天的乌江、融江（含支流）一线以北、以东地区的蛙跳式布局，和这一线以西、以南地区的墨迹式布局。