国内外养老服务设施建设发展经验研究成果

我国目前虽然已制定了若干老年相关的标准规范，但由于标准体系不完善，导致这些标准规范的定位不够明晰，标准的制定工作缺乏宏观层面的指导依据，标准内容存在相互矛盾和相互重复等问题。受到既有的标准编制思路和方法的影响，有些标准内容未能给予设计上更灵活化的应用和实施空间，反而构成一定约束和限制。

1.标准体系与管理体制的问题

首先是标准体系构建模式存在缺陷。受我国工程建设标准体系构建模式及标准编制方式的影响，规划及建筑专业的标准规范大多是根据不同的设施或建筑类别进行编制的。例如在老年相关标准规范中，最初编制了《老年人建筑设计规范》，随后又进一步根据建筑类型细分，编制了《老年人居住建筑设计标准》和《养老设施建筑设计规范》，而每本标准规范又都编制了术语、总平面、建筑设计、建筑设备与室内设施等内容。这样“平级式”的标准体系往往会造成许多内容的交叉重复，且常会出现不同的标准规范中术语用法不统一，甚至设计要求不一致的情况，给设计人员造成麻烦与困惑。

其次是标准体系未能与国家相关政策对应衔接。《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中指出，我国的社会养老服务体系主要由“居家养老、社区养老和机构养老”三部分组成。然而这三类养老模式分别应有哪些类型的养老服务设施作为载体去承担相应的服务功能？每类设施的功能定位、服务属性要如何界定？这些问题并没有在制定政策或编制标准时做出更细致的考虑。由于目前的养老政策与养老服务设施相关标准之间缺少对应衔接，造成了养老设施类型定位不清晰、设计目标和服务对象不够明确。市场上一些项目在策划或建设过程中也会存在概念混淆或误解等问题。这些都会影响到国家养老政策的有效落实。

再者是养老相关各行业之间的标准体系缺少统筹协调。养老服务设施的规划建设与服务运营模式密切相关，其标准的制定不仅要考虑规划、建筑领域的技术要求，也需要将服务运营需求考虑进来，因此需要多部门、多行业的协调配合。目前由于设计行业与养老服务行业的标准编制工作分属于不同部门管理，常常出现各行业标准“自说自话”、相互之间不能对应的情况。仅从术语运用的角度来看，不同行业标准就存在较大差异。例如：规划和建筑专业领域通常采用“养老设施”这一术语，而在养老服务业标准中则常称之为“养老机构”，其标准规范中提到“设施”时，往往指代建筑的“硬件设施”环境。这些术语界定方式的不统一造成了不同行业标准之间的协调性不佳。

尽管目前一些养老服务设施标准在编制过程中会有多个相关的政府部门共同参与，也会邀请养老服务领域相关单位或专家参与编制及审查工作，但往往因为不是主要责任单位，以及不同行业间专业背景知识存在差异等原因，并未能真正做到两类标准的统筹协调。因此在现有的建设标准或设计标准中，所体现出的对服务运营需求考虑的内容还比较欠缺，这也造成了许多养老设施在投入使用后并不能与服务模式相匹配等问题。

最后是标准管理体制不能适应市场发展要求。随着国家经济体制的改革，我国工程建设标准体系的管理体制已经从过去单一的强制性标准体制逐渐过渡到了推荐性标准与强制性标准共存的管理体制［9］，以适应多变的市场环境。然而在这样的体制下，标准规范的制修订工作仍然存在一些问题。一方面是标准的制修订速度难以适应快速的市场发展需求。通常我国的标准规范制定周期往往需要三年甚至更长时间（例如《城镇老年人设施规划规范》从编制工作启动到标准发布实施历时5年），这已不能适应当前养老项目快速建设的需求。另一方面，与许多发达国家相比，我国的标准制定工作仍以政府为主导，市场主体参与度不足［10］，在一定程度上造成标准内容“不接地气”等问题。虽然目前也有许多企业参与到标准的编制中，但并未发挥主体作用，加之企业自身的研究积累与能力有限，往往在短时间内难以将实践经验转化为标准。

2.标准编制思路与方法的问题(www.xing528.com)

我国的标准规范具有指标性要求较多的特点。例如规划标准中的“千人指标”和建筑标准中的各类用房配置指标、空间面积指标等。这与长期以来我国工程建设领域沿用计划经济时期的思维范式，标准编制思路注重强调经济性等因素有关。然而，这种以技术指标形式对空间环境及设施配置进行标准化限定的思路逐渐暴露出越来越多的问题［11］。例如：《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）中提到，日间照料中心要对应居住区—小区—组团三级规模进行分别配置。然而通过对全国多地相关项目的调研可知［12］，日间照料中心的服务半径往往只有两三百米，主要是辐射到居住小区和组团级的空间范围，并不需要在居住区层级配置。而且从运营需求来看，日间照料中心的规模以小型为主，且多会与其他社区服务设施合设，但现行标准中所给出的建筑面积指标偏大，用房配置标准并未考虑与其他设施合设时的灵活性设计需求。这种单纯的指标控制不仅会对设施规划建设构成约束和限制，也不能灵活适应各地区的多样化需求，反而可能造成物力、财力的无效投入与浪费。

我国的标准规范偏重于从技术实操层面直接给出结论性的设计要求或实施方法，而缺少从这一技术要求的本质诉求或更具普遍意义的技术原理角度给出规定或阐释。这一问题在老年相关标准规范中也尤为突出。以建筑出入口雨篷设计要求为例，多部老年标准规范中均指出“雨篷的挑出长度宜超过台阶首级踏步0.50m以上”，这本是希望通过控制雨篷的覆盖范围，保证出入口平台不沾水。而在实际设计中常会出现许多其他情况，例如：养老设施出入口为缓坡入口，并未设台阶；或台阶分段设置，首级台阶距离出入口较远；等等。这就造成设计要求无法参照执行。

与此同时，标准过于侧重具体技术实现方式还会导致标准的技术寿命较短，很容易因社会发展需求的变化和工程技术的进步而使失去指导价值。例如：现行标准中规定房间门出入口一侧应预留门垛，其本质是要解决乘轮椅者自行开关门的问题，但随着技术的发展，这一问题已能通过多种技术手段或其他设计方法来解决。若还按照标准要求设计，反而会构成限制。

此外，改造项目难以参照现行标准执行也是不容忽视的问题。当前大城市中的许多养老项目都是旧建筑改造型项目，很多既有社区环境及住宅也面临适老化改造问题。然而现行标准主要仍以新建项目为主要对象，较少涉及对改造类项目的要求。有些标准中虽然提到改造项目可参照执行，但许多改造项目由于既有条件的限制，确实难以达到现行标准的要求，而在标准内容上并没有对其给予特殊考虑，也未留出任何可供探讨的余地，导致设计方案在审查时步入进退两难之境。有些改造类养老项目为了回避这些问题，直接将项目性质改换为公寓、办公楼或其他建筑类型进行报审。这虽然是无奈之举，但也会给项目的建设及管理运营带来隐患。

许多专家学者都呼吁尽快制定适老化改造相关标准，但改造问题复杂多样、标准制定难度大，大部分标准规范的编制都回避这一问题。更重要的是，如果仍沿用固有思维来制定改造标准，仅关注所要求的指标是否达到，而不注重其背后真正的设计问题能否通过灵活化的方法加以解决，那么现有矛盾仍会存在。

3.标准实施层面的问题

除上述问题之外，在实际项目设计过程中还发现，由于不同地区、不同部门对标准中一些条文的理解存在差异，导致对设计内容的审批标准难以确定或达成统一，进而对养老设施的设计造成影响。例如，2014年出台的《建筑设计防火规范》中对老年人公共活动场所的层数进行了规定，即“当采用一级、二级耐火等级的建筑时，不应超过3层”，然而“老年人公共活动场所”具体是指哪些空间却并没有详细阐明。根据《养老设施建筑设计规范》的要求，公共活动用房通常是指阅览室、棋牌室等公共空间，不包含居室。然而目前许多地区在项目报审时要求老年人居室也不能出现在三层以上。由于设计单位与审查部门对此条标准的理解和实施出现偏差，导致已完成的设计方案在审批阶段不得不进行大量修改，甚至要重做方案。一些项目为此不得不准备两套图纸，以“应付”审批，但这种举措不仅耗费了人力物力，更会造成项目出现问题后责任主体不清等隐患。