成都城市史：城市管理与市政建设

自近代以来成都一直为省会所在地，省、市、军、政、司法机关、省市议会社团机构衙门繁多，军政公务人员数以万计。从晚清开始，一些新的机构也先后设置起来。

（一）办警政

光绪二十八年（1902），岑春煊署理川督后，面对四川义和拳、红灯教起义，极为谨慎。为维护省城安全，遵照清廷“警察为当今急务”，在成都试办警察。首先开办警政学校，委派候补道李觐光为总办，周善培为教习，训练出首批警务人员。光绪二十九年四月，省城试办警察总局，李觐光、沈秉堃先后为总办，王瑚、马汝骥、凤全先后为会办。光绪三十一年，清廷设立巡警部，四川警察总局改名为通省警察总局，由贺纶夔、周善培任总办。光绪三十三年截撤成绵龙茂道、新设通省巡警道，主持全省警务，兼管省城警务。巡警道先后由高增爵、王棪、周肇祥，徐樾、于宗潼担任。警察由警政学校或短训班培养。新办巡警人数可观，仅省城就达1000余人，开办警察经费，从裁减7000余名绿营兵饷需中开支。警察总局除主持警务外，还成立了消防队，从事火灾防救工作；创办罪犯习艺所，收容罪犯、游民600余人。警务经费取自新立各项捐税，如花捐、戏捐、柴捐、斗捐、茶桌捐、旅店捐、烟灯捐等，使人民负担进一步加重。

（二）裁绿营、建新军

据1898年统计，川省绿营军队共82营，33081名。这支军队分属督标、军标、提标、镇标，督标由总督直接统辖，共中、左、右三营，兵额为1887名；军标由成都将军直接统辖，共左、右二营，兵额为844名；提标由四川提督直接统辖，共中、左、右三营，兵额为1527名；镇标由各镇总兵直接统辖，共十一营，兵额为5128名。川省设置重庆、松潘、建昌、川北四镇，分驻全省各地。此外，按清代军制，四川还有驻防旗营即八旗军队，由成都将军统辖。康熙六十年（1721），常住成都的八旗兵为1600名，人数最多时达二万余人。咸丰十一年，成都驻防旗兵为2673名。

清中叶以后，绿营和旗营已腐败不堪。咸丰元年（1851）曾国藩向清廷奏报：“兵伍之情状，各省不一。漳、泉悍卒以千百械斗，黔、蜀冗兵以勾结盗贼为业，其他吸食鸦片、聚开赌场，各省皆然。大抵无事则游手恣睢，有事则雇无赖之人代充，见贼则望风奔溃，贼去则杀民以邀功。章奏屡陈，谕旨屡饬，不能稍变锢习。”据马尼爱《游历四川成都记》载，晚清时期，满城旗营，“统以将军一员，所辖系旗民，挈家聚处，奄有妻孥，消遣法系拉弓、种花、养鸟、唱曲而已。”

光绪二十六年（1900），义和团运动兴起，南北各省相继出现各种反清起义。光绪二十七年至光绪二十八年，清廷不断渝令各省编练新军，操习新式枪炮。光绪三十年，清廷练兵处奏定新式陆军营制，要求全国统一编制。各省设督练处统辖全省军务，由督抚兼任督办（驻防旗营由将军兼督办），下设“军”，设总统官一员辖制全军，每军辖二至三镇（相当于师）。“镇”设镇统一员，或称统制，每镇8000至1000余人；镇下设“协”（相当于旅），每协设协统一员；协下设“标”（相当于团），每标设标统一员；标下设“营”，每营设管带一员。营下设“队”，每队设队官一员；队下设“排”，每排设排长一员，以便层层节制统率。光绪三十一年，直隶总督袁世凯奏准清廷，“所有常备军各镇拟即一律改为陆军各镇”，陆军名称基本确立。光绪三十二年，清廷决定在全国设置36镇，四川分配三镇，饬令川督自练两镇，另由度支、陆军两部筹拨一镇。实际上，直到清末，川省仅练成陆军一镇，即陆军第十七镇。

新军编练的具体情况是：光绪二十八年（1902），岑春煊任川督后，遵旨编练常备新军四营，配备新式枪炮，教练西洋操法，同时，开办武备学堂，训练下层军官。光绪二十九年，岑春煊调署两广总督，将四营新军带往广东。同年秋，川督锡良奏准清廷，重新编练新军中、前。左、右四营，兵员1072名。光绪三十年初，又续募常备新军一营，称为后营。又奏准设立军医学堂，聘法国医士罗尚德为教习，每营训练军医一名。同年七月，又编成工程兵一队，教习沟垒、电雷、桥梁、测绘各艺。到光绪三十一年，川省常备新军已有步军六营、工程兵一营，合计官兵2583名。同年冬，锡良计划将川省常备军扩至十营，计步兵六营、过山炮兵二营、马队一营、工程兵一营。因尚不足一镇，所以编为第一、二协，第一协包括步兵三营、过山炮队一营、马队一营；第二协包括步兵三营、过山炮队一营、工程兵一营。任命程文藻（系袁世凯部将、山东候补道）为第一协统领驻军省城；陈宦（袁世凯部将）为第二协统领，驻守省城北郊凤凰山。按清廷练兵章程规定：各省设立督练处，锡良兼任督办，下设兵备、教练、参谋三处，各处委任总办、帮办、提调数名以及委员、文案等员。^[3]

光绪三十二年（1906）夏，清廷练兵处将四川常备军编为33混成协，辖65、66两标，任命陈宦为混成协统领，后由钟颖继任。钟颖于宣统元年（1909年）奉调入藏后，由朱庆澜接任。其中，尚待征募的步、马各营，在1907年均已募足。光绪三十三年以后，由于同盟会在各地陆续发动起义，清廷谕令各省加紧扩编新军。宣统二年，川省已编足步兵两协、炮兵三营、马队、工兵、辎重各四队，共计兵员8194名，由清廷练兵处编列为陆军第17镇，驻省城附近。另外计划于建昌道所属及雅州、打箭炉等处编扎一镇，因保路运动发生，未果。

此外，川省对原绿营和旗营也进行了整顿改编。光绪二十九年（1903），川督岑春煊整顿旗营，从旗兵中精选350名，别立“新威营”。宣统元年（1909），驻防旗营照清廷新定军制改为成都驻防巡防军，共编三营（每营301人），旗兵903名。对旧有绿营的改编，始于光绪二十九年。川督锡良到任后，将川省绿营37营精简为30营，作为续备中、前、左、右、后、副六军，每军五营，采用西洋操法训练，补充新式武器。驻防于东、南、西、北、中腹心要害五路。《锡良遗稿》《省续备各军折》，续备新军的驻防情况为：中军驻成都府属为中路；前军驻金堂、汉州及保宁、顺庆、潼川三府为北路；左军驻重庆府、酉阳州各属为东路；右军驻邛、眉二州及雅州府属、打箭炉为西路；后军驻泸、叙、资各府、厅、州属为南路；副军五营专防越西、马边、雷波、峨边、屏山五厅、县。光绪三十二年，川省奉命将续备六军一律改为巡防军。这支巡防军在镇压叙南和川康边区各民族反清斗争中为清廷立下了汗马功劳；在保路运动转变为武装起义时，成为与同志军作战的主力军。

（三）成立四川省谘议局和宪政研究机构

20世纪初，随着中国资本主义的发展，资产阶级提出了参政要求，迫使清廷设议会，订宪法，向君主立宪政体转化。据故宫博物院藏明清档案资料，光绪三十二年八月（1906年9月），清廷发布谕旨表示：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”翌年秋，谕令各省设立谘议局，“慎选公正明达官绅创办其事”。光绪三十四年六月（1908年7月），颁布《谘议局章程》和《议员选举章程》。同年底，川督赵而巽组织谘议局筹备处，邀集官绅公议，拟设总理一员、协理四员、官绅分任。布政使王人文任总理，提学使方旭、巡警道高增爵、在籍翰林院编修胡峻、在籍即用知县邵从恩充当协记，下设文牍、法制、选举、庶务四科，筹备处设贡院清白堂旧地。筹备处成立后，开始着手议员的选举。根据清廷《各省谘议局章程》第三条规定：凡属本省籍贯之男子，年在20岁以上，具有下述资格，有选举谘议局议员之权：

曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上，卓有成绩者；曾在国内外中学堂及与中学同等或中学以上学堂毕业有文凭者；有举、贡、生员以上出身者；曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者；在本省地方有五千元以上营业或不动产者。

川省各属符合上述条件的选举人总数为191530名，约占当时四川总人数48129596人的0.42%，议员定额为105名，议员人数约占选举人总数的0.55%。后又增加旗民专额二名，议员总数为107名，加上候补议员54名，共计161名。

宣统元年（1909）秋，四川省谘议局在成都正式成立，总督赵尔巽、成都将军马亮、布政使王人文、提学使赵启霖、按察使江毓昌、巡警道高增爵、劝业道周善培、盐茶道尹良、成都府于宗潼、成都知县史文龙、华阳知县钮传善等司道府县官员出席了大会。会议以投票方式选举正副议长，蒲殿俊当选为议长，萧湘、罗纶当选为副议长。谘议局成立后，建立了组织机构，设立了编制、文牍、庶务、会计四科书记和议员办事室、书记办事处，又组织了全部委员会，负责查核总督部堂和资政院，咨询建议和议员惩戒事件。川督赵尔巽为了限制谘议局权限，于宣统二年（1910）夏组织了四川官厅会议，由赵自任议长，下设参事、审查两科，参事科以各司道及府厅州县官、各局所总办和总理衙门高级幕僚担任。审查科以通晓法律人员、现任司法官和由谘议局推选士绅充任。按官厅会议规定，所有行政、司法议案、参事、审查两科均有决定权，可不交谘议局议决。但是，谘议局在短短的活动期内，仍对财政、税收、实业、教育、司法、民族等重要议案进行了审议，并行使了自己的议决权。

清廷在筹组各省谘议局的同时，根据“宪政编查馆”拟定的《城乡地方自治章程》筹办“地方自治”，设立地方公所，用地方绅士为“乡董”，以“议事会”为机关，“辅官治所不及”。光绪三十四年（1908）夏，护督赵尔丰筹设“成都自治局”，筹备成都“自治”事宜。赵尔巽署川督后，将“成都自治局”扩大为“四川全省地方自治局”，并将“成都自治局”开办的“自治研究所”改为“通省自治研究所”，令各地方官保荐二人入所学习“自治”。翌年，又在成都设立“四川宪政会”，并在全省各地设立“宪政会”，迄止宣统三年（1911），“川省共成立城会一百处，镇会一百三十处，乡会六十七处。”

谘议局、地方议事会、宪政会在成都的设立和向各地扩充，使资产阶级君主立宪思想在四川广为传播，成都成为近代四川政治变革的中心，也是新旧势力决战较量的主要战场。

（四）洋务局的设立

20世纪初，英、法驻渝领事馆先后迁设成都，英、法驻川省总领事馆在重庆保留副领事一名。四川当局为处理对外事务，除在督署设置洋文案（外文秘书及译员）外，特设洋务局，由道员主其事，衙门在永兴巷。民国时，洋务局改组为外交部四川交涉署。民国19年（1930）撤销，民国22年恢复，更名四川外交署。抗战初期撤销，稍后又恢复，均改在省政府办公。

（五）民国时期，成都市政管理机构沿革

辛亥革命后，市政仍沿清制。民国2年（1913），北京政府通令，废府、厅、州建制，均改为县，省以下设道，分管省属各县。成、华二县隶川西道，省城仍由二县分治。为协调公共事务，特设城议会协商处理。民国11年3月，四川省长公署以成都为省会，应设市政公所管辖，并按照北京、广州二市成案，拟成都市政公所组织大纲。规定公所设督办一人，督办下设坐办、会办、提调、秘书长、秘书各一人，下设四科：一科办理收支编制考核，二科办理交通、劝业、卫生、慈善、市场管理，三科办理道路、桥梁、水利工程，四科办理市政工程，下设技师、技士各一人。组织大纲又规定，市政公所之外设参议会，聘请本市绅耆及法团首领若干人为参议，以备督办咨询。先后担任市政公所督办者有：刘成勋（民国11年）、陈泽霖（民国12年）、王缵绪（民国13年）、罗泽洲（民国14年）、陈光藻（民国15年）。

民国17年，成都市撤销市政公所，正式设置成都市政府，先后担任市长者有：

黄　隐：民国17年至20年，邓锡侯部师长；

陈鼎勋：民国20年至民国22年，邓锡侯部师长；

吴景伯：民国22年，刘文辉部中将总参议；

罗泽洲：民国22至23年，刘湘部师长；(www.xing528.com)

钟体乾：民国23年至26年，刘湘督办公署参谋长；

稽祖佑：民国26年，由四川省政府126次省务会议决议，撤销成都市政府，另设成都市政委员会，由民政厅长稽祖佑任主任委员；

陈炳光：民国27年，由省主席刘湘委托，

杨全宇：民国27至29年，由省主席王缵绪委任；

余中英：民国29至33年，由省主席张群任命；

陈　离：民国33至35年，由省主席张群委任，陈原为四川省防空副司令；

陈炳光：民国35至36年，由省主席张群委任；

李铁夫：民国36至37年，由省主席邓锡侯任命；

乔　诚：民国37至38年，由省主席王陵基委任；

冷寅东：民国38年，由省主席王陵基委任。

辛亥革命后不久，成都即酝酿成立参议会，讨论市政问题。民国24年（1935）3月，成立成都市地方事业讨论会，推定苏凤岗、尹仲锡、寇孟波、冷寅东、徐申甫为委员。旋即成立地方协会，推定李剑鸣、钟体乾、侯方伯、许鹤亭、徐申甫、尹仲锡、陈益廷、马德斋、汤万宇九人为常务委员。并设立总务部、治安部、新运部、救济部，每部推定正副委员各一名。民国31年，成都市政府奉命组设市临时参议会，参议员由市政府遴选加倍名额，由省政府圈定。同年10月30日正式成立成都市参议会，选出参议员57名，由全市14区和工会、商会、农会、教育会、渔会、自由职业等行业组织推选产生。议长为王聚奎、副议长傅双无。民国34年10月16日，成都正式召开首届参议会，选举刘范冰（刘丹五）为正议长，孙少芝为副议长，吕寒潭为省参议员。规定每届参议会任期二年，但实际上，由于“内战”蜂起，社会动荡，成都参议会一直到民国38年国民政府结束在大陆的统治为止，并未改选换届。

市政机制中，军队、警察、民团、宪兵、特务、法院是维持成都市区治安的基本部门。

1.军队。

辛亥革命后，成都市政为主宰川政的各派军阀所把持。民国14年（1925），成都成为24、28、29军驻防地，由三军设立省会军警团联合办事处，以24军副军长向传义为处长，张之鼎（城防司令）、周世英（28军旅长）、田泽孚（29军旅长）为副处长，负责成都市区治安事宜。由各军分派一旅军队，编为十个执法大队。民国22年，24军与28军开战，24军撤销军警团联合办事处，改设成都卫戍司令部，由冷寅东（24军师长）为司令，并从24军每旅抽一营，改编为卫戍部队，共有12营。同年7月，24军撤离成都，卫戍司令部撤销，成立临时治安会。刘湘21军旋进驻成都，于7月22日设立成都警备司令部，委任廖泽（21军旅长）为司令。同时，因红四方面军入川，屡败川军，为加强省会防务，于7月22日成立戒严司令部，由廖泽兼司令。由两司令部召集警察局、团防局以及东、南、西、北、外东五区组织军警督察处，设督查队。为便于行动，稽查队分为汽车队、自行车队、徒步队三种。1934年11月1日，廖泽司令职由蒋尚朴接任。民国24年1月18日，撤销警备司令部和戒严司令部，另扩大改组成都卫戍司令部，由四川善后督办公署参谋长李剑鸣兼司令。所有驻成都军队（21、28、29军）均听其指挥。同年7月31日撤销卫戍司令部，设省会戒严司令部，由侯建国任司令。同年10月19日撤销戒严司令部，再设警备司令部，仍由侯建国任司令，文重孚为副司令。民国25年4月15日，侯建国辞司令职，川康绥靖公署仍委蒋尚朴为司令。同年10月19日，蒋尚朴辞职，又委参谋长严啸虎为司令，一直至民国38年。

2.警察。

辛亥革命后，民国元年（1912）将原四川巡警道改为巡警总监，旋又改为军事警察厅。1914年改为四川省会警察厅。1925年北伐告捷，废警察机关名称，改为成都市公安局。1933年改为四川省会公安局，直隶省政府。1936年改为四川省会警察局，直至1949年。警察局下设分局，分局之下设分驻所。1939年唐毅任局长后，警察局一直为军统把持，以后六任局长，均为军统特务。

3.民团。

由市民组成的自卫武装，是基层保甲组织的镇压力量。晚清时成都开始设立保甲局。辛亥革命后，成都设立团练局，下设东、南、西、北、外东五分局。分局下设团总，并设有警备队。团总下设保，保下设甲。1933年8月12日改团练局为团务局，任命尹仲锡为局长、郑西屏为副局长。团务局下，仍分五区，每区设团务总所，设所长一人。以后各区改设团正，各镇设团总。先后任团务局长的有：郑西屏、袁朗如、评松龄。团务经费，取之于民，按户摊派。以后成立成都市壮丁总队，由市长兼总队长，以评松龄、栾治亚为副总队长。1939年9月1日，改设国民兵团，以市长为团长，刘刚夫为副团长。1948年改设成都市民众自卫总队，以市长兼总队长，乔曾希为副总队长，直至1949年。

4.宪兵。

四川军阀为扩充实力，均各成立宪兵司令部。如熊克武委任李台全为宪兵司令，杨森委袁葆初为宪兵司令，刘湘委李根固为宪兵司令，田颂尧委田泽孚为宪兵司令等。当1935年蒋介石派遣中央参谋团入川后，中央宪兵五团即随同开赴成都，其团长文重孚并兼成都警备副司令。绥靖公署亦设有宪兵队，人呼土宪兵。宪兵在成都权力极大，是这一时期重要的执法机关。

5.特务。

中央参谋团入川时，康泽即率别动队同来，该队即为国民党中央军委的特务队。别动队入川后，即将队员派驻全川各市、县，成都则为队部所在地。国民党中央军委又在成都设有稽查处，该处名义上隶川康绥靖公署，绥署撤销后，乃属成都警备司令部，实际上直接受中央军委特务机关领导，一般称之为军统；国民党中央调查统计局在成都市党部设有调统室，调统室人员直接接受中央调统局领导，一般称为中统。川康绥靖公署亦设情报处，从事一般的特务活动。

6.法院。

民国时期，成都设有地方法院，负责刑事案件的处理。

上述六种机构各司其职，又紧密联系，共同维护当时社会治安和维持秩序。