高校教育管理：实现依法治校

在我国各级各类学校中建立起完善的依法治校管理机制的必要性和紧迫性是显而易见的。依法治校管理机制的建设和完善是一个渐进的过程，这个过程既包括物质载体的转换过程，也包括观念意识的转变过程。因此，必须创造一定条件，促使依法治校顺利 展开。

（一）树立依法治校观念

依法治校的实施要求学校内部各教育主体树立教育法律意识。教育法律意识是人们关于教育法规的知识和思想观点的总称，包括人们对教育法规的本质、作用的认识，对现行教育法规的评价和态度，以及对建立健全教育法律制度、实行依法治教的要求，等等。教育法律意识的产生是教育者形成法治思维、树立法治信仰的体现。由于教育法规以确立人们之间的教育权利和义务关系为内容，教育守法行为主要表现为，在教育法规允许的范围内享有教育权利，按照教育法规的规定履行教育义务，因而，教育法律意识还应包括教育权利和义务意识。教育法律意识作为人的一种自觉的心理活动，对于教育法规的实施以及依法治校的落实具有巨大的能动作用。教育法律意识是使依法治校的学校管理机制得以运行的动力和润滑剂。对依法治校的认识与要求作为一种观念形态是教育法律意识的重要内容。教育法律意识是在知法、懂法的基础上，在依法办教育的实践中逐步形成的。而意识产生于实践，又会反作用于实践。人们一旦形成教育法律意识，又会促使人们产生教育守法行为，并养成教育守法习惯。

树立依法治校观念要求学校领导者转变家长式的领导作风。实行依法治校要借助于教育法规来明确学校内部各教育主体的权利和义务、各教育主体的地位及其相互关系。在建立起依法治校管理机制的条件下，校长负责制并不是长官意志制。校长所行使的权力必须能够代表反映学校集体共同利益的共同意志。校长权威的树立应以学校成员确信他能够代表大家的共同利益的信任和威望为基础，而不是建立在由于他所处的职位和握有的权力并由此对学校成员的命运构成一定威胁的基础之上。学校领导者不仅要能够代表学校成员的共同利益，而且要善于使学校成员了解他的这种意图。为此，要求学校领导者在做出管理决策以及开展各项管理工作时，实行校务公开制度。学校领导者的民主作风是实行依法治校的必要条件之一。

树立依法治校的观念要求教师改变传统的师生关系观念。教师应当把学生看作是具有主体地位的人，“一日为师，终身为父”固然体现了教师对学生的权威地位和学生尊重教师的意识，但这是建立在“父为子纲”的伦理基础之上的师生关系观念。在这种观念下，教师不可能与学生之间建立起民主、平等的关系，也就谈不上尊重学生的人格。而且这种观念不除，也就难以禁止打骂学生等侮辱或体罚学生的现象。基础教育要搞素质教育，说到底，就是要为提高国民素质服务，把学生培养成为未来社会的合格公民。要做到这一点，教师应该在学生的成长过程亦即受教育过程中就把他们当作公民来看待。事实上，在我国法律制度中，承认未满18周岁的青少年儿童具有未成年公民的地位。应将教师打骂、体罚学生的行为上升到侵犯公民人身、人格权利的高度来认识。教师应当探讨、研究符合儿童和少年身心发展规律、行之有效的教育方法，摒弃一切简单、粗暴、对学生身心发展有害的教育方法，在教育教学工作中做到依法执教。

依法治校观念的树立以各教育主体知法、懂法为基础。法律是不可能自行作用于社会生活的。它必须通过一定社会主体的遵守和执行，将其适用于处理社会生活实践中人与人之间的关系，做到有法必依，违法必究，才能发挥其实效。因而，学校各教育主体对有关教育法规内容和知识的了解与掌握是实行依法治校的必要条件。

知法、懂法应当做到对教育法规的全面掌握和理解。传统上人们以义务本位为出发点，认为法律的作用主要是规范人们的行为，强制人们履行某些义务。这种理解是片面的。法律的作用不仅仅在于对人的行为的约束，要求人们履行某些义务，更在于对人们的权利的保护。因为权利和义务是相互依存、不可或缺的法律范畴。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”，是马克思关于权利和义务关系的最经典概括。在知法、懂法基础上的守法，不仅是履行义务的过程，也是享有和行使权利的过程。所以我们对教育法规的学习和掌握不能只停留在从表面上了解它要求我们做什么，还应全面把握它对我们的相关教育权利保护的真实意图。只要我们从这一深层含义来把握教育法规，就会形成自觉守法的自我要求。

（二）制定学校章程

依法治校要求规范办学。具备完善的学校章程是学校办学是否规范的重要标志。《中华人民共和国教育法》第二十七条规定：设立学校及其他教育机构必须具有章程。

教育部于2017年12月印发的《义务教育学校管理标准》规定，为建立现代学校制度，学校应该“依法制定和修订学校章程，健全完善章程执行和监督机制，规范学校办学行为，提升学校治理水平”。学校章程是学校最基本的规范性和纲领性文件，是为了保证学校自主管理和依法治校，根据《中华人民共和国教育法》的规定以条文形式对学校的办学宗旨、主要任务、内部管理体制和财务活动基本制度等重大事项做出全面规定而形成的规范性文件。因此，学校章程“是学校进行自主管理、自律及政府监督管理的基本依据”。学校的其他规章制度的制定不得与学校章程相违背。中小学校的章程应当包含如下内容：①学校的名称和地址；②办学宗旨和学校性质及特色；③办学规模及其结构；④学校内部管理体制；⑤学校经费来源和财产、财务管理制度；⑥举办者与学校之间的权利和义务；⑦教师、其他教育工作者和学生的权利与义务；⑧章程修改程序；⑨校徽、校旗、校歌、校庆日等；⑩其他必须由章程规定的事项。

（三）建立健全学校规章制度

依法治校首先要有法可依。目前我国已经加快了教育立法步伐，从中央到地方都在逐步完善教育法规体系。我国的教育法规也正在形成一个以宪法为依据，以教育基本法为母法，以最高权力机关制定的教育法律为主干，其他国家机关制定的不同层次法规、规章为实施支撑的层次完备的系统。然而，由国家政权机关所制定的教育法规中所确立的教育法律行为规则有许多内容是针对各种学校的共性问题，对一般教育行为模式的规定，具体到每所处于不同地区、不同级类的学校在操作上仍然存在特殊性。这就要求学校能够把国家确立的一般教育法律行为规则转化为具体的操作规则。因此，依法治校中的法不仅指国家政权机关制定的有关教育法规，还应包括学校内部制定的有关规章制度或其他贯彻落实教育法规的有关措施。根据《中华人民共和国教育法》，学校可以根据自身的具体情况，在法律授权范围内，制定内部的规章制度。

完善学校内部规章制度，包括建立健全各项管理工作规章制度、学校民主管理监督制度、校内师生申诉制度等。

学校各项管理工作包括教育教学管理工作、体育卫生管理工作、教师学生管理工作、学校物资设备及财务管理工作、学校安全管理工作等。学校必须依据国家的法律法规和学校章程，制定相应管理规章，使各项管理工作制度化、规范化，使依法治校具有形式 保障。

教职工代表大会制度是我国在多年的实践中摸索出来的有效民主管理制度之一。教职工代表大会设置的宪法依据是《中华人民共和国宪法》第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定。据此，《中华人民共和国教育法》第三十一条第三款明确规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”学校教职工代表大会属于非行政性合法正式组织，能够最直接地反映教师的利益与要求，是保障教师权利和义务的重要组织形式。凡是涉及教职工切身利益及学校发展的重要事项，如学校改革与规划、评优评先、职称评定、福利分配、教师培训等方面的工作，都应当提交教职工代表大会讨论通过。随着学校办学自主权的扩大和教师管理体制的变革，教职工代表大会对教师权利和义务实现的保障作用将日益强化。教师通过教职工代表大会参与学校管理既是教师参与学校民主管理的权利，也是国家以法律制度形式确立的体现教师主人翁地位的组织形式。通过这种组织形式，将法律授予教师个人的参与民主管理权利转化成为一种组织权力，并对学校决策发生影响。根据《中华人民共和国工会法》，学校工会是教职工代表大会闭会期间的常设执行机构。

学校还应该明确保障与学生及其家长沟通的途径。学生是学校教育的直接受益人，学校应该考虑学生的需求，听取学生及其家长的意见，及时与家长保持交流，共同做好教育学生的工作。(www.xing528.com)

校内申诉制度是指学生、教师对学校的有关职能机构或人员做出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益，向学校申请依照规定程序进行审查处理的制度。学校建立和完善校内申诉制度，既是学校依法办学、依法治校的标志之一，也是学校管理以人为本的法治精神的体现。由于申诉过程对学校相关行为的合法性、合理性起到了审查、监督的作用，避免对学生和教师的错误处理，因而，对于维护学校师生的权益具有重要作用。同时，申诉可以将矛盾“消化”在校内，有助于维护学校办学秩序的 稳定。

学校应当制定本校的申诉受理办法，成立由学校领导、部门负责人、教师代表、家长代表和学生代表组成的教师、学生申诉受理委员会，按照法定的程序和步骤处理教师或学生的申诉，以维护师生的权益。

学校在制定内部规章制度时，要考虑制度的完整性，既要有实体性规范，也要有程序性规范，不仅告诉人们应该做什么，也要告诉人们应该怎么做。

学校在制定内部规章制度时，还必须注意其内容与程序的合法性。学校规章制度的内容不得与国家教育法规的有关内容相抵触，必须是在教育法规所确立的法律原则所允许的限度之内，其制定程序必须符合法定的民主集中制程序。在现阶段，我国确立了学校实行教职工代表大会制度，保障教师参与学校民主管理与监督的权利，学校内部规章制度必须经由教职工代表大会讨论通过才具有合法性。学校内部规章制度的内容及制定程序是否合法，也是实行依法治校的重要标志。

（四）建立校务公开制度

校务公开是一种高透明度的学校管理形式。这种管理形式适应了法治的公开、公正以及管理民主化的要求。

校务公开可以有多种形式。根据《义务教育学校管理标准》规定，可以从“定期召开校务会议”，“设置信息公告栏，公开校务信息，公示收费项目、标准、依据等，保证教职工、学生、相关社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权”，“建立问题协商机制，听取学生、教职工和家长的意见和建议”，“发挥少先队、共青团、学生会、学生社团的作用，引导学生自我管理或参与学校治理”等方面落实。此外，还可以通过学校领导年度述职报告或者学校年度计划执行情况评估等方式进行。

校务公开，主要包括重大事项公开、校务管理事项公开和财务管理公开等方面。

学校重大事项主要包括学校的发展目标和规划、人事制度改革等重大的改革方案或者人事任免、大型基建或者设备购置信息等方面内容。

校务管理事项主要包括校长任期目标，干部职责分工及其责任目标，教职工职称评审、聘任与评优评先，各项规章制度建设，教学安排，招生情况及学籍管理规定，期末考试情况，教研活动的安排、承担人，以及领导干部民主评议与奖惩情况等方面的内容。

学校财务管理事项主要指各项经费收支的基本情况，如：涉及基建、修缮工程的预算、招投标、验收、决算、审计结果；有关教学器材与用具及资料的购买支出情况；向学生发放助学金、补助金情况，包括学生的姓名、人数、领取金额以及相关政策依据；教职工的奖金、福利分配原则和课时补贴、干部职务补贴等分配依据和结果；教职工绩效工资的考核发放以及住房补贴的发放情况。

有些涉及家长和社会公众关心的事项，还应当以适当的方式向家长和社会公开，如学校收费依据、项目及标准，招生与分班的基本情况等。

实行校务公开，不仅便于社会监督，也有利于加强学校办学的社会责任感，能够促进学校及其管理人员和广大教师自觉、主动地落实依法治校。

（五）加强教育工作者职业道德建设

依法治校虽然主要是法律问题，但是，由于道德在预防违法方面所具有的独特功能，教育法治的健康发展还有赖于教育工作者道德水平的提高。教育法治建设的基本目标之一是促进各种教育关系的和谐，保障教育秩序的稳定。而社会教育道德水平的提高则有利于教育法治建设这一目标的实现。建立于较高道德水平之上的教育法治更具有现实可行性。同时，教师职业的特点也要求教师能够自律。因而，加强教育工作者的职业道德建设对于教育法治的实施具有重要的推动作用。