高校教育管理的体制类型及特点

教育行政体制类型指国家以什么方式来管理和干预教育活动，即教育行政组织的基本形态。一个国家采取什么样的教育行政体制，与其政治、经济、历史文化等的形态有密不可分的关系，不同社会性质和经济发展水平的国家便形成了各具特色的教育行政体制。根据不同的标准、不同的维度，可把各国教育行政体制分为不同类型，这有助于从不同的角度了解各国教育行政体制的特点。

（一）教育行政权力及其行使方式角度

按照这一角度可将教育行政体制划分为中央集权制、地方分权制和中央与地方合作制三种类型。国家通过法规和制度规定了各级政府的教育行政部门的不同教育管理职能和权限。

1.中央集权制

中央集权的教育行政体制由中央政府统一领导全国教育事业，教育管理权集中于中央政府的教育职能部门。课程设置、教师人事管理、督学、考试等方面的行政权力都集中于中央政府，全国有较为统一的课程标准、人事制度和考试体系，地方政府和教育行政部门没有或很少有自主权，地方发展教育措施的制定和实施都必须以中央制定的法令和指示为准。同时，中央政府通过教育督导评估等方式监督各级各类学校和地方政府的教育行为。

教育行政体制上采取中央集权制的典型代表是法国和苏联。这两国的教育行政权力几乎全部集中于中央。法国的中央教育行政机关即国民教育部拥有很大的权力，决定国家教育方面的一切重大问题，包括制定教育法律、颁布规章制度、确立课程标准、发行教材、确认教师资格、教育经费投入等都由中央教育部集中负责。苏联时期的教育方针、政策、规划由苏共中央和部长会议讨论决定，经最高苏维埃审议通过，作为法律颁布，由国家教育行政机关执行。地方政府的教育活动完全服从中央的教育行政，全国教育事业步调 一致。

中央集权制的优点是：通过制定统一的教育方针政策、法律法规，统筹规划全国教育事业发展的规模和速度，促进各级各类教育的协调发展；通过制定统一的教育质量标准、考试评价制度等途径，易于考查和控制全国的教育质量和办学水平，大面积提高教育质量，有利于教育改革经验的全面推广；中央政府的教育调控能力较强，通过中央政府的财政转移支付和其他扶持措施，促进各区域教育的均衡发展，保障教育公平。

中央集权制的弊端是：教育行政权力过分集中，行政系统灵活性差，体制僵硬；全国一刀切，容易脱离地方实际，不利于因地制宜办教育和照顾地方差异；大一统的教育行政体制用单一的标准和程序来管理全国教育事业，导致各地区、各学校的教育缺乏特色；地方办学自主权过小，不利于调动地方举办教育事业的积极性和主动性；行政层级过多，管理费用高；教育决策的风险大，一旦中央政府决策失误，将给全国教育事业发展带来消极影响。

2.地方分权制

地方分权制指国家的教育事业为地方的公共事业，地方自主权居于主要地位，中央政府虽然也设有全国性的教育部，但是居于辅助、支持性的地位。教育行政权力划分给地方政府，地方教育行政机关在其管辖的范围内，具有相对独立的教育行政权力，包括课程设置、教材出版、教师人事、学校设立、教育经费、教育督导等工作都由地方政府及其教育行政部门承担，中央政府和教育行政机关对其在权限内的事项不加干涉，主要发挥指导、服务、监督和辅助的作用。

教育行政体制上实行地方分权制的典型代表是美国。美国宪法规定：“凡是合众国宪法未赋予联邦政府的权力，皆由州行使。”在美国宪法中，没有专门的条款规定教育管理的机构及其职能。美国一直到1867年才设立教育部。它的职责与现在的教育部有很大的差异，只限于在全国范围内收集和整理有关学校机构、管理、体制和教学方面的信息，然后将所得信息和成果提供给政府机构和公众，以便进一步推动国家教育事业的发展。1980年才升格为内阁一级的教育部，其主要职能是就智力障碍者教育、残疾人教育、扫盲教育、教育贷款以及科技教育等地方政府和学区不能单独完成的教育问题进行协调和统筹。联邦教育部的职能是服务性的，处于指导和资助的地位。可见，美国的联邦教育部对于国家教育不具有领导权力，国家的一切教育事务的裁决与处理均由地方教育行政机构进行。国家的教育行政权力完全归属于地方政府。

地方分权制的优点是：可增强办学体制的灵活性，通过权力分配一方面可以依据地方变化灵活反应，克服权力过于集中而导致的管理惰性，提高效率；教育管理权力分散，可以因地制宜发展教育和开展教育实践与改革，使教育适应各地的特殊需要；有利于地方政府制定相关的政策促使教育与本地经济社会协调发展，可以充分发挥地方的积极性和主动性，扩大教育管理权分配的民主性；在现代国家，办教育都是一项非常大的财政领域，而将教育管理权力下放给地方政府，有利于筹集教育经费，降低中央的财政压力；可使各地进行教育竞争，促进教育的发展；教育行政权力归地方，便于教育的就地管理，克服教育行政系统过于庞大而导致的官僚化问题，提高教育行政的有效性。

地方分权制的缺点是：各地教育发展的基础条件不同，各地经济发展不平衡，则教育的投入能力不同，易出现教育发展的地区差异；地方政府对教育的认识和重视程度存在差异，易导致教育发展不平衡；在分权制的情况下，由于教育行政权力分散，政令不统一，全国缺乏统一的规划和要求，教育目标和标准难以统一，易导致教育质量参差不齐。

3.中央与地方合作制

中央与地方合作制既不是典型的中央集权制，也不是典型的地方分权制，而是介于二者之间的一种教育行政体制，试图取二者优点而避其不足，是中央和地方政府相互配合、共同领导和管理教育事业的教育行政体制。教育行政权力在中央政府和地方政府之间依照一定的法律法规进行划分，明确中央政府在全国范围内统筹领导教育事业的职责，但同时在课程设置、考试评价、人事管理、教育财政等方面赋予地方政府以自主权，形成中央和地方共治教育的局面。

实行合作制的典型代表是英国和日本。英国重视中央和地方教育行政机关的沟通和协调，中央和地方的权限由国会立法确定。英国中央教育技能部作为英国最高教育行政机构对地方教育行政机构行使监督指挥权，与地方教育行政机构以一种协调合作的关系，通过沟通的方式共同管理教育事业，保持平衡状态。日本的教育行政体制经过一系列的改革才得以最后确立，第二次世界大战以前日本采取中央集权制，第二次世界大战后初期效仿美国采用地方分权制，但最终因不符合国情而不得不进行改革。日本的中央教育部门即文部省的重要职责是在文教政策上进行调研、分析以及政策立案等；地方教委依据法律，根据地方需要，拟定具体计划并付诸实施。中央注重指导和监督，地方注重执行和创新。

在中央和地方合作制的教育行政体制下，教育方针、政策、法令全国统一，办学形式、具体实施情况则多种多样；教育的最低标准全国统一，达标的方法则可因地制宜，根据各地具体情况而定。实行这种体制的目的就是将集权制和分权制适当结合，扬长避短，最大化地提高教育行政管理效率。

（二）最高决策者的人数角度

以教育行政组织中法定最高决策者的人数为标准，将教育行政体制划分为首长负责制与合议制。

1.首长负责制(www.xing528.com)

首长负责制也可称为“一长制”。一长制是苏联行政部门和经济部门的一种重要管理原则和领导方法。国家行政机关和企事业单位的领导人被赋予行使职责的广泛权力，包括最高决策权，同时承担对单位的工作结果全面负责。1918年3月，列宁首先提出了在企事业单位实行一长制，并在20世纪20年代在苏联全面推广。在教育行政体制上，首长负责制的决策权由最高行政首长执行，各级教育行政部门领导者从上级教育行政部门承担任务，对上级负责并汇报工作，同时全权指挥下级教育行政部门的工作，并答复和处理下级教育行政部门的工作请示。

教育行政实行首长制的优点：教育行政权力集中于一人，责任明确，行动迅速，效率较高。教育行政领导者的高瞻远瞩和科学决策也会为教育事业的发展指明方向。尤其是当遇到突发问题时，这种决策的效率体现就更加明显。

教育行政实行首长制的缺点：将所有的教育行政决策权都集中于一人，实际上是将教育行政和教育事业的发展方向与领导者个人绑定。在通常情况下，一个人的知识能力毕竟有限，考虑问题欠周密，易出现失误；责任集中于一人，负担过重，处理问题易粗糙、顾此失彼；一个人独揽行政大权，如人选不当，易走向专断独裁，滥用权力。因此，在世界各国的教育行政体制中，一般都不会实行完全意义上的首长制，因为这种体制容易存在“人在政举、人亡政息”的弊病。

2.合议制

合议制又称委员会制，即教育行政组织法定的最高行政决策权由两位以上行政长官组成的集体承担的体制。任何重大问题、事项均需经过集体协商才能做出决定。教育行政组织的决策权及管理权，并不是由单一的领导者所拥有，而是平均由一定数目的委员所组成的委员会共同行使。委员会的决策，通常会按协商达成一致的原则或者多元决策的原则来进行。

教育行政合议制的优点：教育行政的最终决策是由两个以上地位平等的委员组成的委员会做出的，教育行政组织的最高决策权属于全体委员，一切均由委员会按照“少数服从多数”的原则，集体讨论决定，集中多数人的智慧，考虑问题全面，减少决策失误的风险；决策权分散于各个领导者之间，教育行政领导者相互分工合作，各当一面，能够分散决策压力；权力适当分散，委员会成员之间相互制衡，可以避免专权、滥权现象。

教育行政合议制的缺点：一切事务都要集体讨论才可决定，行动缓慢，效率低下；意见难以统一，易出现议而不决的现象；责任分裂，易出现互相推诿、无人负责的现象。

根据这两种体制本身的特点，一般来说，凡是行政的、执行的、事务性的工作，采用首长负责制易得到较好的效果；凡是立法的、决策的、讨论的、调节的、顾问的，采用合议制效果较好。教育行政管理既有立法的、决策的工作，也有行政的、事务性的工作，因此世界各国多采用两者结合的教育行政体制，以扬长避短，达到最好的管理效果。我国各级教育行政机构现行领导体制称为首长负责制，它不同于传统意义上的首长制，而是兼备了合议制优点的新型首长制，即对重大教育事务，在集体讨论的基础上，由教育行政首长定夺；日常行政事务由行政首长负责，执行过程中采取分工负责制，即执行中的首长制。

（三）一般行政与教育行政关系的角度

以一般行政与教育行政关系为标准，教育行政体制可分为完整制与分离制。

1.完整制

教育行政从属于国家的普通行政体系，教育行政部门必须接受同级政府的领导与指挥，又称从属制。教育行政领导由同级政府委派与任用，教育经费来自各级政府财政，同时政府设立教育督导部门对教育事业进行监督和评估。完整制本着分工协作的原则，使教育行政机构与政府机构联成一个整体，以达到协调一致的目的。采用这种教育行政体制的典型国家主要是英国和苏联。英国地方议会作为地方自治体的最高机关，兼具地方行政当局和地方教育当局的角色，具有本地区教育行政管理的权力并履行相应义务，下设教育委员会处理具体的教育行政事务。苏联的教育行政不仅层层隶属，下级服从上级，各级教育行政机关同时还要接受同级政府的领导，构成条条加块块的领导体制。我国的各级教育行政机构是政府的一个部门，教育人事管理、教育财政等都受政府的领导与控制，同时下级教育行政部门还要接受上级教育行政部门的领导与监督，属于完整制。

完整制的主要优点：教育行政部门在政府的领导下执行教育管理权力，有利于政府的统一管理和加强教育行政的权威性和强制性；教育行政部门与其他政府部门平行设立，利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与经济、财政以及其他政府部门的关系，促进教育与经济社会协调发展。

完整制的主要缺点：由于教育事业的周期长、见效慢的特点，政府容易忽视教育在国家发展中的重要作用，不重视教育事业的发展；教育行政部门是主要依赖于政府财政投入的部门，容易被看作纯消费部门，相比其他政府部门又往往处于弱势地位，导致在经费投入上往往不能满足教育发展的需要；由于政府首脑任期的限制，容易违背教育见效周期长的规律，忽视教育的特殊性，追求教育的短期效果。

2.分离制

在与普通政府行政的关系上，教育行政独立于普通行政，教育行政的人事管理、经费投入和监督评估等方面的事务与政府的普通行政分离，教育经费预算独立编制，地方教育行政机构不受地方政府的直接指挥，教育行政部门的行政区域划分与地方政府行政区域划分并不一定重合。如美国的学区是地方教育行政单位，学区教育委员会独立于地方一般行政之外，可独立编制教育预算、征收教育税、制定和执行地方教育政策和规章制度。法国的大学区等地方教育行政机关，只接受中央教育行政机构国民教育部的垂直领导，与一般行政没有隶属关系。

分离制的主要优点：教育行政独立，职权明确，能够有效避免政治干扰，工作效率高；避免一般行政对教育特殊性的忽视，在教育行政过程中按教育规律办事；在有关教育的决策上，即使政府行政管理出现了某种失误，对教育事业的发展也不会产生太大的不良影响；独立的人事、税收和财务权力能够有效依据地方实际情况为教育事业的发展提供充足的人力和物力资源。

分离制的主要缺点：教育部门与行政部门脱节，地方政府不能很好地调配和安排，不易调动地方政府开办教育机构的积极性；地方政府对教育的统筹力度下降，不利于使其适应地方经济和社会的发展需要；不利于教育行政部门与政府其他行政部门的协调配合。

通过以上的分类阐述可以看出，每个国家的教育行政体制都有其特点。教育行政体制的建立、改革与发展必须考虑到一个国家教育发展的政治、经济和历史文化等多种因素，在此基础上构建符合国情的教育行政体制，以促进教育事业的健康发展。