我国教育投资体制与高校教育管理

中华人民共和国成立以来，为了适应经济和行政体制要求和社会发展需要，我国教育投资体制不断改革，已经建立起了以政府投入为主多渠道筹措教育经费的筹资体制、非义务教育阶段的教育成本分担机制、义务教育经费保障新机制以及教育经费监测评估体系。通过《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中国教育改革和发展纲要》《国务院关于基础教育改革和发展的决定》等一系列法律规章制度的出台，我国的教育投资体制改革逐步纳入法制化的轨道，在规范投资主体、建立多元化的投资拨款方式、科学的预算管理和评估体制等方面也进行了卓有成效的改革。

（一）财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的筹资体制

根据《中华人民共和国教育法》第五十三条的规定，我国的教育投资体制是以政府财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。《中国教育改革和发展纲要》提出，在政府财政拨款之外，其他教育经费投入主要包括征收用于教育的税费（教育税费附加）、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道。为了明确政府责任，规范政府对教育投资的义务，国家提出了政府财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要逐步达到4%的目标，并以教育基本法《中华人民共和国教育法》的形式确认：各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。在规定政府教育投入责任的同时，我国从20世纪80年代开始征收教育税费附加，并广泛拓展教育经费投入渠道，形成了社会捐资集资、成立教育基金、教育贷款（助学贷款）等其他多元化的教育经费筹措方式。

在中央政府和地方政府教育经费投入的分担机制方面，明确了中央和地方的投入责任，实行中央与地方分担，以地方财政为主的制度。自1985年教育管理体制改革以来，基础教育经费主要由地方负担和筹集，中央只给予少量专项补助并给予一定的统筹规划。高等教育经费根据学校隶属关系，分别由中央和地方财政负担。此举体现了教育预算管理中的事权与财权的统一，明确了中央与地方的权利和义务，有助于增加地方对教育的投入。

在教育经费政府投入的保障机制的建立方面，目前我国实行政府教育经费支出在国家预算中单列的制度。1995年《中华人民共和国教育法》第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”单独列项制度的建立具有重大的实践意义，对于教育经费政策的有效执行发挥着重要的作用。“过去，我国政府用于教育的支出，在国家预算科目中级次较低，缺乏透明度，不利于各级人大和公众的监督。同时，在教育经费的预算分配与管理中财权与事权分离，教育经费需求与财政供给相脱节。”目前，这一制度在全国范围内逐步实施并取得了很好的效果。

我国现行教育投资体制明确了政府教育经费投入的义务，同时建立了投资主体多元化、投资形式多样化的格局，一方面明确了国家财政的主渠道作用，保证了财政性教育经费和财政用于教育的拨款伴随经济发展而稳定增长，在一定程度上缓解了教育经费短缺的压力，另一方面也释放了社会投入教育的积极性和潜力，增加了教育经费供给，为教育投入的稳定和可持续增长奠定了基础。

（二）非义务教育阶段教育成本分担机制

依照接受教育是否为强制性可将教育分为义务教育和非义务教育两个阶段。在义务教育阶段，教育的公益属性更强，一般而言，世界各国都实行免除学费和杂费、全部由政府承担教育经费投入的体制。义务教育既规定了政府投入的义务，同时也意味着适龄儿童少年的家长或监护人有送子女接受教育的义务。在非义务教育阶段，主要包括高中阶段和大学阶段，其公益属性弱于义务教育阶段，接受教育的收益更多地具有一种个人属性，在世界各国，一般都会实行非义务教育阶段的教育成本分担制度。

在计划经济时代，即使在非义务教育阶段，我国实行的也是政府单一主体投资完全免费的制度，这一方面与非义务教育的基本属性不符，同时也使得政府的教育经费捉襟见肘，义务教育阶段和非义务教育阶段的教育投入长期处于不平衡的状态。建立非义务教育阶段的教育成本分担机制十分必要。1999年6月13日，中共中央、国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“在非义务教育阶段，要适当增加学费在培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义市场经济体制以及政府公共财政体制的财政教育拨款政策和成本分担机制。”目前，非义务教育阶段的教育投入已经基本形成政府财政拨款、学生家庭缴纳学费、学校校办产业创收、社会各界捐资助学以及建立贷学金等多种成本分担机制。

应当指出，非义务教育阶段建立成本分担机制不是要在高中和大学教育阶段弱化政府责任，而是通过成本分担机制的建立，更加科学合理地在义务教育阶段和非义务教育阶段配置政府财政性教育经费，实现教育经费的政府投入与非政府投入、教育经费在各级教育投入比例的合理化。实践证明，实行非义务教育阶段的成本分担机制对于正确引导全社会范围内的教育消费、保障教育事业的可持续发展都具有重要的作用。

（三）义务教育经费保障新机制

2006年9月1日，新修订的《中华人民共和国义务教育法》正式施行。修订后的《中华人民共和国义务教育法》在经费保障机制方面确立了省级统筹、以县为主、追求均衡的教育管理体制。对于长期困扰我国义务教育健康发展的家庭负担过重的学杂费问题，该法规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”并提出建立义务教育经费保障的问责机制，规定“未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政 处分。”

在农村义务教育投入体制方面，2005年12月24日，国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出了农村义务教育经费保障的新机制。这一新机制主要包括以下方面的内容：

1.免除学杂费，补助贫困生(www.xing528.com)

全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府决定。

2.农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平

在免除学杂费的同时，先落实各省（区、市）制定的本省（区、市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。为促进农村义务教育均衡发展，由中央适时制定和调整全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，所需资金仍由中央和地方按上述比例共同承担。

3.农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制

对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。

4.巩固和完善农村中小学教师工资保障机制

中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。

5.落实分担责任，强化资金管理

省级人民政府要负责统筹落实省以下各级人民政府应承担的经费，制定本省（区、市）各级政府的具体分担办法，完善财政转移支付制度，确保中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，将各项收支全部纳入预算管理。健全预算资金支付管理制度，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，推行农村中小学财务公开制度，确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效，严禁挤占、截留、挪用教育经费。全面清理现行农村义务教育阶段学校收费政策，全部取消农村义务教育阶段学校各项行政事业性收费，坚决杜绝乱收费。

农村义务教育经费保障新机制的建立要求各级人民政府在安排农村义务教育经费时要切实做到公开透明，要把落实农村义务教育经费保障责任与投入情况向同级人民代表大会报告，并向社会公布，接受社会监督。各级财政、教育、物价、审计、监察等有关部门要加强对农村义务教育经费安排使用、贫困学生界定、中小学收费等情况的监督、检查。各级人民政府要改进和加强教育督导工作，把农村义务教育经费保障机制改革和教育综合改革，作为教育督导的重要内容。通过齐抓共管，真正使农村义务教育经费保障机制改革工作成为德政工程、民心工程和阳光工程。

20世纪80年代初，为了解决教育经费不足的问题，调动地方政府教育投入的积极性，发挥地方政府投入的潜力，我国的义务教育投入体制总体上是国务院领导下地方负责，分级管理的体制；农村义务教育实行的是县级财政负责，以乡镇为主的体制。应当说，这一体制的建立对于缓解教育资金投入不足，激发地方活力发挥了积极的作用。但义务教育投入体制重心偏低，乡（镇）政府和居民家庭负担过重，经济发展的不平衡使义务教育的城乡、区域和校际的差距不断扩大，严重影响了教育公平。全面免费义务教育的实施尤其是义务教育经费保障新机制的建立，对于规范政府责任、推动义务教育均衡发展、减轻居民负担、促进教育公平都具有重要意义。

（四）初步建立教育经费监测评估体系

是否建立一套科学的教育经费投入信息收集与评价机制，定期对全国范围的教育经费投入总量、经费增长幅度、预算内教育经费所占的财政支出比例和国家财政性经费占国内生产总值的比例进行监测和评估，是衡量一个国家教育投入体制是否完善的重要标志。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》在全面提出教育经费投入原则的同时，规定要提高各级政府财政支出中教育经费所占的比例，并给出了具体指标。要对政府投入是否到位、社会力量投入情况如何、居民教育负担轻重等问题进行科学的衡量就必须建立起科学的教育经费监测评估体系。1994年7月3日公布的《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》提出：“加强对各级政府教育投入水平的监控。从1994年开始，原国家教委会同国家统计局对全国和各省、自治区、直辖市教育经费执行情况予以公布，加强社会监控。各级政府应定期向同级人民代表大会专题报告教育预算执行情况，接受监督考核。”我国开始在全国范围内建立教育经费年度需求计划编制制度和教育经费执行情况统计制度。两项制度的建立对于教育经费投入和分配机制的透明化发挥了重要作用。教育经费投入监测制度建立以来，每年教育部、国家统计局和财政部都通过大众媒体、互联网等渠道联合发布全国教育经费执行情况公报，主要的内容包括全国教育经费情况、落实《中华人民共和国教育法》规定的“三个增长”情况、预算内教育经费占财政支出比例情况、国家财政性教育经费占国内生产总值比例情况，同时公布各省、市、自治区的预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长比较情况、各级教育生均预算内教育事业费增长情况等。经过十几年的发展，我国的教育经费监测评估体系已经基本建立起来，通过对全国范围内的教育经费执行情况进行定期通报，并向全国人大和中央政府报告各地方的教育经费投入情况，这对于监督各级政府是否履行教育经费投入的法定义务、建立教育经费投入的问责制度、促进教育经费投入的社会监督、保障教育的优先发展都发挥了重要的作用。