清代西北地区管理与民政制度

清代西北地区主要指新疆地区，生活着维吾尔、汉、满、回及哈萨克等诸多民族，清政府以军府制度进行管理，设置伊犁将军管理全疆，参赞大臣管理南疆喀什噶尔地区，受伊犁将军节制。地方建置上，实行“因俗而治”的多种制度，汉族聚居区实行郡县制，南疆维吾尔聚居区继续实行伯克制，游牧的哈萨克、布鲁特及哈密、吐鲁番维吾尔人、蒙古诸部等推行盟旗制。

（一）伊犁将军与各级军政大臣

伊犁将军全称总统伊犁等处将军，乾隆二十七年（1762）设置，驻节于伊犁惠远城，明瑞被授为首任伊犁将军，代表清廷统辖天山南北驻防，兼管全疆行政事务，并受命处理归附清朝的中亚地区以及哈萨克各部等事务。

据《钦定新疆识略》，伊犁将军之下各级军政大臣的结构层次体系如表9-2：

表9-2

全疆各级军政大臣的建置原则主要是依据地方冲要之繁难程度，各级大臣层层节制，递相统属，最后全听命于伊犁将军，又因新疆地区地域辽阔，将全疆分为3个区：北路伊塔地区归将军直辖，南路八城和东路乌鲁木齐地区由喀什噶尔参赞大臣和乌鲁木齐都统分别管理，由伊犁将军节制。官员的配置北重南轻，军政重心在北疆。

伊犁将军和各城大臣都开衙建府，各有属员属官，将军府衙称为伊犁将军府，内设有印房、粮饷、驼马、营务、功过五处，其余都统、参赞、办事大臣，治北疆者设印房、粮饷、驼马、营务处章京、笔帖式若干人，治南疆者设印房、回务处、经收处章京、粮饷同知或章京及笔帖式若干人。

（二）三种民政管理系统

清政府在全疆各城驻扎大臣管辖地方而不直接理民，实行军政长官领导下的3种不同民政管理系统：

1.州县制(www.xing528.com)

主要施行于北疆各地及南疆东部内地移民居住较多地区。清政府在此采取与内地相同的州县制度。建立之初，体制较为简单，仅派驻同知、通判、巡检等辅佐性质的文员，后来随着屯民、移民的增加，州县建制不断增加。乾隆二十八年（1763）特讷格尔（即阜康）、呼图毕派驻巡检，二十九年（1764）惠远、绥定两城增设巡检，兼理典史、仓大使事，又与奇台、东济尔玛太先后设立经历、同知、巡检诸官职。乾隆三十八年（1773），在巴里坤置镇西府，改设知府，改乌鲁木齐为迪化州，归镇西府管辖，后升迪化为直隶州，下辖昌吉、阜康、绥木3县，呼图壁巡检1、济要萨县丞1，以镇西府领宜禾、奇台2县，吐鲁番、哈密2厅。

2.伯克制

新疆维吾尔社会固有的政治制度。伯克原意是“首领”，最初仅指军事长官，后来也管理地方事务，地方长官也统称为“伯克”。清王朝统一天山南北之后，在北疆伊犁维吾尔聚居区因俗而治，在保持维吾尔贵族——伯克掌权的前提下，对伯克旧有权力进行削夺，废除原有各级伯克的世袭制，仿照内地办法给伯克以品级，伯克身份发生重大变化，从原来的贵族官僚逐渐转化为清政府的地方官吏。维吾尔族各城设置阿奇木伯克（总管）、伊沙噶伯克（协理）、噶杂拉齐伯克（掌地亩钱粮）、商伯克（征输粮赋）、哈子伯克（管诉讼）等来管理本地事务，各城的伯克皆听命于清政府派驻本城的参赞大臣（或者办事大臣、领队大臣），定期轮班到京师觐见皇帝。

3.盟旗——札萨克制

清政府统一新疆地区后，把在北方蒙古地区广泛实行的行政管理体制——札萨克制度运用于此地的卫拉特蒙古游牧部落。乾隆三十六年（1771），土尔扈特部在首领渥巴锡、舍棱率领下，偕和硕特一部远徙归来，诏命渥巴锡所部设10札萨克，旋分乌讷恩素珠克图南北东西路4盟12旗，称旧土尔扈特；命舍棱所部设2札萨克，建青塞特奇勒图1盟3旗，称新土尔扈特；随渥巴锡归来的和硕特恭格所部设3札萨克，建巴图色特奇勒图中路盟3旗。旧土尔扈特12旗及和硕特恭格部3旗游牧于喀喇沙尔、和博克萨里、库尔喀喇乌苏、精河等地，隶当地大臣兼辖，归伊犁将军节制。新土尔扈特部2旗游牧于科布多，与徙牧乌兰古木的杜尔伯特部塞音济雅哈图2盟16旗均归科布多大臣管辖。清朝也将札萨克制度运用于新疆地区的游牧哈萨克部落，在农业地区的哈密、吐鲁番也曾实行这一制度，康熙三十六年（1697），诏封哈密回王额贝都拉为札萨克一等达尔汗，并编旗队。雍正十年（1732）封吐鲁番回王额敏和卓为札萨克辅国公，编制旗队，下设管旗章京、佐领等官。与游牧部落的札萨克相比，哈密、吐鲁番札萨克的册封，不是渊源于当地社会组织的历史和现状，而是基于这两处封建领主率先投附清廷的政治态度，因而带有较多的褒奖色彩。[52]

4.军政长官辖下的军事驻防系统

在建立、完善民政管理制度的同时，清政府从镇边守土的考虑出发，陆续从全国各地大批抽调满洲、蒙古八旗及绿营兵丁进疆驻守。驻军分为永戍的驻防兵和定期更代的换防兵，配置于天山南北，由各处军政大臣统率而总辖于伊犁将军，形成庞大有序的军事管理系统。在武职营官及兵额的分配上，北路伊犁——塔尔巴哈台地区最重，东路乌鲁木齐——巴里坤地区次之，南路南疆八城地区又次之。[53]

光绪三年（1877）清军消灭了阿古柏政权。[54]光绪八年（1882），全部收复新疆。光绪十年（1884），清政府任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚，魏光焘为甘肃新疆布政使，标志着新疆省正式成立，军府制瓦解。巡抚衙门设巡抚1员，兼兵部侍郎都察院右副都御史，节制提镇、城守尉，督理军务，兼理粮饷。布政使司设布政使、经历、新裕库大使各1员，掌行政，考核所属州县。光绪十三年（1887），清政府撤销了伯克，普遍实行郡县制。

光绪二十八年（1902），新疆全省设镇迪、伊塔、阿克苏、喀什噶尔4道，迪化等6府，哈密直隶厅等11厅，库车、和阗2直隶州，巴楚1州，迪化等21县，呼图壁、柯平2分县。各道设道员、道库大使各1员；各府设知府、理事同知等员；厅设抚民同知等员；州设知州、吏目等员；县设知县、巡检、典史等员。