东北地区的历史发展及行政管理

东北是清朝的发祥地，满族皇帝视东北地区为“龙兴之地”、“根本重地”，故其行政机构及管理体制与内地各省有很大区别，自成一特殊行政区，分别建立了4种不同的地方行政管理制度：八旗制以统辖八旗兵民，州县制以统辖汉人民户，姓长制以统辖吉林边民，旗、路制以统辖黑龙江边民。

（一）东北三将军体制

顺治元年（1644），清朝定都北京后，以盛京（今辽宁省沈阳市）为留都，总辖东北，后相继设立盛京将军、宁古塔将军、黑龙江将军，以军府建置统治东北地区，分地管辖。

1.盛京总管——盛京将军

顺治元年（1644），清政府以正黄旗内大臣何洛会出任盛京总管，统兵镇守盛京等处，辖区“东至兴京边二百八十余里吉临（作者注：即吉林）乌喇界，西至山海关八百余里山海卫界，南至金州南境七百三十余里海界，北至开原边二百六十余里，东南至镇江城五百四十余里朝鲜界，西南至海八百里，东北至威远堡二百三十余里永吉州界，西北至九官台门四百五十余里蒙古地区界。”[23]顺治三年（1646）改称奉天昂邦章京（汉语“总管”之意）。顺治十年（1653）以后，统辖地缩小为东北南部地区，辖地北部划归吉林将军。康熙元年（1662）改称镇守辽东等处将军，康熙四年（1665）改称镇守奉天等处将军。乾隆十二年（1747），又改称镇守盛京等处将军，但习惯上仍称为奉天将军，职掌“镇抚留都，安辑旗民，董率文武、凡军师卒戍，田庄粮糈之籍，疆域之广轮，关梁之要隘，咸周知其数，以时简稽而修饰之”，[24]下设奉天、锦州、熊岳3个副都统辖区，各设协领、佐领、城守尉、防守尉等管理各处驻防事务、八旗事务及少数民族事务。

盛京作为清朝陪都，清廷在这里设立盛京五部侍郎、奉天府，盛京将军节制奉天府尹，会商盛京五部，形成一套独特的地方管理体制。从对中央隶属关系上看，实行盛京将军与盛京五部侍郎双重管理体系；从地方管理实体来看，实行盛京将军与奉天府尹双轨领导体系，分别统辖旗人、民人。盛京五部衙门所司与盛京将军、奉天府尹之职权多有交叉，有时须会同盛京将军及奉天府尹共同协商处理一些政务。[25]

盛京五部侍郎为户、礼、兵、刑、工，户部掌财赋，礼部掌朝祭礼仪，兵部掌盛京地区各边门稽查及驿站传递，刑部掌审旗人及边外蒙古事件以及旗、民交涉之案，工部掌营缮工程事务，各部俱设满缺侍郎1人，品秩视同京师，直接隶属中央，负责皇室在盛京地区的有关事宜，可直接向皇帝奏事。

奉天府置于顺治十四年（1657），设府尹1人，秩正三品，视同京师顺天府，权力同于行省，下辖府丞1人，并有办事衙门。清政府规定：“凡满洲、蒙古、汉军八旗事务，则统之于奉天将军；凡民人事务，则统之于奉天府尹”，[26]奉天府尹的设立标志着陪都旗民二重体制的形成。奉天府尹后来专为满缺，乾隆三十年（1765）以后，以盛京五部侍郎中1人兼任奉天府尹，后来又改为盛京将军兼任，但府尹与将军的职责不变，陪都旗民分治之制度不变。

奉天府尹下辖2府（奉天府、锦州府）、4州、8县，乾隆、嘉庆年间又设立了岫岩、昌图、兴京（今辽宁省新宾县老城）、新民4个厅。清统治者在奉天地区实行民族分区而治的政策，旗户与民户各自分屯，耕地分立界限，以府州县厅统辖民户。雍正五年（1727），于吉林将军辖区设置永吉州、泰宁县、长宁县管理汉民，并隶于奉天府。

2.宁古塔将军——吉林将军

顺治十年（1653），宁古塔梅勒章京升为宁古塔昂邦章京，与奉天昂邦章京同为镇守东北地区的最高军政官员。辖区“东至海三千余里，西至威远堡门五百九十五里开原县界，南至长白山一千三百余里其南朝鲜界，北至拉哈福阿色库地方六百余里蒙古界，东南至希喀塔山二千三百余里海界，西南至英额门七百余里奉天将军界，东北至合者（赫哲）飞牙喀（费雅喀）三千余里海界，西北至黑儿苏门四百五十余里蒙古界”。[27]康熙元年（1662），宁古塔昂邦章京改称为“镇守宁古塔等处地方将军”，简称宁古塔将军，其职掌为“镇守吉林乌拉等处地方，缮固镇戍，绥和军民，秩祀山川，辑宁边境”。[28]将军衙门初驻宁古塔旧城（1634年建，今黑龙江省海林市旧街），康熙五年（1666）移驻建成的宁古塔新城（今黑龙江省宁安市城区），康熙十五年（1676），“宁古塔将军移驻吉林，吉林副都统移驻宁古塔”。[29]康熙二十二年（1683），统辖地缩小为松花江以东、乌苏里江、绥芬河、牡丹江、图们江等流域，黑龙江下游及包括库页岛等诸岛在内的地区，其余划归黑龙江将军辖区。乾隆二十二年（1757），改称“镇守吉林等处地方将军”。

3.黑龙江将军

黑龙江将军也称瑷珲将军，设置于康熙二十二年（1683），全称为镇守黑龙江等处将军，辖区“东至野里白赫河二千二百余里宁古塔界，西至喀尔喀九百余里撤陈罕界，南至松花江五百里宁古塔界，北至外兴安岭三千三百余里鄂罗丝界”。[30]将军衙门初驻于黑龙江左岸的旧瑷珲城，康熙二十三年（1684）南迁到黑龙江右岸的新瑷珲城（今黑龙江省黑河市瑷珲镇），二十九年（1690）又迁至墨尔根城（今黑龙江省嫩江县城），康熙三十八年（1699）最后移驻齐齐哈尔城。将军下辖齐齐哈尔、墨尔根、黑龙江3个副都统，此外还有呼兰城守尉，与三副都统共同统领各地驻防八旗。雍正十年（1732），设五总管统辖由布特哈迁来的索伦、额鲁特、巴尔虎、鄂伦春等部落，并由清政府派大臣为统领，驻海兰儿（今内蒙古自治区呼伦贝尔市）。乾隆八年（1743），改统领为副都统衔总管，归黑龙江将军管辖。此外，在呼伦贝尔、布特哈设有两个总管衙门。[31]

光绪年间，东北三将军体制逐渐发生变化，光绪三十三年（1907），清政府裁撤东北三将军，设行省，置东三省总督及各省巡抚，以东三省总督为三省之最高长官，兼管三省将军事务，巡抚为一省之长官。各省设行省公署，其下设2厅7司：一为承宣厅，掌一省机要总汇、考核用人各事；一为谘议厅，掌议定法令章程各事。7司有交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务。省署下设道、府、州、县等地方机构，建立整套的民官体制。

（二）四民体制

1.驻防八旗制

驻防八旗军是清朝对东北实行统治的支柱，东北的驻防八旗包括满洲八旗、汉军八旗及蒙古八旗，以满洲八旗为主体，囊括了几乎所有北方民族。顺治十六年（1659）有7城设兵驻防，兵力计1500余人。康熙时期，东北驻防八旗迅速恢复和发展，到康熙末年，已建立起“以城为纲，路及边门属之”的驻防体系，[32]设兵驻防之城达到24座，共计2.6万多人。雍正十年（1732），八旗驻防制扩大，共有44城实行驻防八旗制，总兵额3.53万余人，此后遂成定制。八旗驻防各城，在将军之下，分设副都统、城守尉、协领、佐领、骁骑校或防守尉管辖，佐领是构成驻防八旗的基本单位，“掌稽所治人户、田宅、兵籍”。驻防八旗将领各领兵专辖一城一地，除奉命出征外，平时主要是管理旗地，征收旗租，缉捕盗贼，维持地方治安。(www.xing528.com)

2.边民旗、路制

吉林、黑龙江广大地区居住的各少数民族，清朝也实行八旗编制管理，以加强统治，先后编成布特哈打牲八旗、巴尔虎旗、锡伯八旗、依克明安旗等，同时以路佐制管理鄂伦春人。

布特哈八旗指居住于黑龙江上游地区以狩猎为生的索伦、达斡尔、鄂伦春人编入八旗之后的称谓，[33]其中索伦被编为5旗47佐：达斡尔人被编为3旗39佐；鄂伦春人被编为6佐。另加上步军3佐，毕喇尔2佐，共97佐。旗设旗长，下设佐领、骁骑校等官员。布特哈八旗按照八旗制度编设佐领，作为以从事生产为主的军事后备力量，相继由索伦总管、布特哈总管衙门统辖，隶属黑龙江将军。雍正十年（1732），索伦总管属下达108佐领。自康熙二十三年（1684）至三十一年（1692）间，一部分“布特哈打牲部落”壮丁被陆续抽调，编设了39个八旗索伦佐领和达斡尔佐领（共额兵2340），这部分佐领属于驻防八旗序列，[34]其中分驻瑷珲（8 佐）、墨尔根（15 佐）、齐齐哈尔（16 佐）诸城。

康熙三十一年（1692），原居于海拉尔河流域的巴尔虎人共编10佐领，同时将移驻吉林地区之巴尔虎编为8佐领。康熙三十三年（1694）从俄国返回蒙古地区600户巴尔虎人，令驻黑龙江地区，编为8佐领，以上共计26佐领，史称陈巴尔虎，隶黑龙江将军。雍正十二年（1734），布里亚特蒙古自喀尔喀移牧于呼伦贝尔地区，清朝“照索伦之例，挑选二千四百人充兵，分为八旗，编为四十佐领”，[35]史称新巴尔虎，隶黑龙江将军。乾隆八年（1743），新巴尔虎中24佐领正式编入海拉尔驻防八旗。

康熙三十一年（1692），将科尔沁蒙古王公所辖的锡伯、卦尔察，达斡尔人赎出进献编入八旗，其中锡伯、达斡尔共编74佐（达斡尔人原在科尔沁时任官者少，佐领均以原来任官的锡伯人委任，故74个牛录统称为锡伯牛录），卦尔察10佐，共84佐，迁驻齐齐哈尔、伯都讷、吉林乌拉三城，分别由黑龙江将军、吉林将军管辖。

依克明安旗是对黑龙江流域的乌裕尔河流域厄鲁特蒙古的编旗称谓，隶黑龙江将军节制。旗下以部族制作为管理体制，基层的一切军政事务均由各部负责处理。[36]

清代鄂伦春人分为墨凌阿和雅发罕两部分，“墨凌阿”和“雅发罕”都是满语，分别为“骑马的”和“步行的”之意，都是隶属于布特哈总管衙门管辖下的“打牲丁”，都要向清王朝进贡貂皮，墨凌阿鄂伦春被编入布特哈八旗充当马甲。而雅发罕鄂伦春只按年进贡貂皮，向不当差，亦不食饷，清政府按其活动区域分为库玛尔、毕喇尔、多普库尔河、阿里河、托河5路，库玛尔、毕喇尔2路各设佐领、骁骑校、委官若干员管理，多普库尔河、阿里河、托河3路只设委官若干员，归正红、镶白、正蓝3旗佐领兼管。光绪八年（1882），清政府在太平湾地方设置兴安城总管衙门，专门管理5路雅发罕鄂伦春事务，同时将5路雅发罕鄂伦春重新编设了旗分佐领。光绪二十年（1894），兴安城总管衙门裁撤，5路雅发罕鄂伦春分归黑龙江、墨尔根、布特哈、呼伦贝尔4城副都统、总管等员管束。[37]

3.民户州县制

顺治十年（1653）清政府下诏颁布《辽东招民开垦授官例》：“辽东招民开垦，有能招至一百名者，文授知县，武授守备”，“招民数多者，每百名，加一级。”[38]又议准：“辽东招民照直省垦荒例，每名口，给月粮一斗，秋成补还，每地一晌，给种六升，每百名，给牛二十只”。[39]应诏招民率百姓赴辽东者甚众。同年，设辽阳府，置辽阳、海城2县，以管理移住辽东之民户，这是清代东北设州县之始，单一的八旗制统辖东北状态结束，辽东旗民二重体制正式形成。此后东北陆续设县，至康熙六年（1667），清朝下令“罢招民授官例”，对辽东开始有所限制。但是随着关内流民不断涌向东北，甚至越过柳条边深入到吉林地区，以致民户一直呈上升状态，因此在雍正年间再次出现设县热潮，雍正四年（1726），设永吉州，隶属奉天府尹。乾隆十二年（1747），罢州，改置吉林理事同知，归吉林将军管辖。东北民户州县制由南向北发展。

清末，为应对边疆危机清政府实行“移民实边”政策，汉族人口大量涌入东北地区，赵尔巽等主张改革东北军府制度为行省制度，一方面广置府、厅、州、县，一方面裁撤副都统、总管等军府建置，以适应对广大汉族人口的统治，奉天增设至6府、9厅、2州、26县；吉林增设至 11府、10厅、3州、22县；黑龙江增设至7府、10厅、1州、5县。[40]

4.边民姓长制

黑龙江下游、松花江、乌苏里江流域以及滨海和库页岛等边疆地区居住着赫哲、费雅喀、奇勒尔、鄂伦春、恰克拉、库页等被统称为“吉林边民”的少数民族，对于其中没有编入八旗的吉林边民，清政府实行编户贡貂，以加强统治的政策，“各设姓长、乡长、分户管辖”，[41]由三姓副都统管辖，隶属于吉林将军。规定“边民计以户”，一年“每户纳貂皮一张”。[42]自清初至乾隆十五年（1750），共编得吉林边民贡貂户2398户，成为长期稳定不变的定额制。[43]

吉林贡貂边民，共有56姓，分布在252个村屯中，清朝分设姓长（哈喇达）、乡长（噶山达）和穿袍人（西集贤，又称子弟）进行管理，建立起一套地方基层组织。姓长、乡长一经任命便以长子世袭继承，无薪俸，交纳贡貂时接受赏赐，职掌为朝廷办理贡貂、支应公差，此外还管理地方民事，调解民事纠纷及承担临时差遣。穿袍人又称“姓长、乡长之子弟”，协助征收、进献贡貂。

吉林边民以貂皮交纳贡赋，一般一年一贡，边远地区的费雅喀、奇勒尔等，“皆三年一贡”，贡貂时，清政府按贡貂人的身份地位给以赏赐，称为赏乌绫（乌绫，即满语ulin，财帛之意）。为加强统治，清朝对吉林边民还实行一种特殊的联姻结亲制度，“康熙中，以鱼皮（赫哲）等部落荒陋，令其世娶宗室女以化导之；岁时纳聘，吉林将军预购民女代宗女，乘以彩舆嫁之”。[44]允许吉林边民不论身份，只要备足一份高昂聘礼即可呈请与清宗室联姻。这种联姻结亲制度，对于边陲各族的经济、文化等方面的发展，对于各民族间的交往，对于巩固国家的统一，起到了积极作用。

此外，嘉庆朝以后，清朝封禁政策渐弛，朝鲜边民开始进入长白、临江、集安或珲春河一带越界私垦。咸丰年间越界韩民日益增多。光绪二十年（1894），经与朝鲜政府磋商，宣布“韩民愿去者听其自便”，愿留中国者，“令领照纳租归我版籍”。[45]对于加入中国籍的朝鲜族，清政府在朝鲜族居住地区设立府、厅、州、县进行管理。光绪二十八年（1902）设立延吉厅，后又在鸭绿江设置长白府。宣统元年（1909），裁撤珲春副都统后，设立吉林省东南路分巡兵备道，管理珲春、延吉、绥芬一带边务。此外，添设珲春厅，改设和龙县，增设汪清县，延吉厅改为延吉府，增设安图县、抚松县。到清末，吉林省东南路道领延吉府、宁安府、珲春厅、东宁厅、敦化、穆棱、汪清、和龙等县，逐渐形成了对朝鲜族的行政管理。[46]