中国地方史纲：地方政治制度及护军制总览

（一）内地

十六国时期各国地方统辖方式通常实行胡汉分治。如前赵政权，在京城平阳周围分置不同机构以统辖胡族和汉人，实行民族分治政策，即以单于左、右辅管辖以匈奴族为主的所谓“六夷”部民（匈奴、鲜卑、羯、氐、羌、乌丸）20余万落，单于左、右辅各领10万落，每1万落置1都尉，共置20都尉。设左、右司隶统辖40余万户汉人，左、右司隶各领20余万户，每1万户置1内史，共43内史。此外，平阳内还有由16大将军统领的士兵3.2万，平阳近郊驻扎由大单于直接控制的精锐部队10万，平阳地区匈奴贵族军事专政色彩十分强烈。其他地区沿用原有的州、郡、县等设置，在军事战略地区设置军镇。重要的军镇，如长安、襄国等，或派宗亲军将、或委任归附的军阀担任州牧前去镇守。对于一般州、郡，则派遣别部将领或委任降官、降将为刺史、太守，代表匈奴贵族管理地方。[240]

十六国地方官制一方面承袭汉魏以来的州、郡、县制，及在京畿和附近地区设内史和司隶校尉等职官（夏国只设州而不设郡县，前赵设置司隶校尉）。另一方面，在地方行政机构中最普遍、最有特色的是护军制。

护军制是曹魏所创，用以统治内附的少数民族，起初为中央官职，后来逐渐演变为地方官职。十六国承袭魏晋之制，在中央设有护军将军、中护军等官职。前凉时期护军已经明显地方化了，常常在护军前面冠以地名，用于统治那些既非本族、又非汉人聚居的少数民族地区，如前秦的冯翊护军，统和戎、宁戎、鄜城、洛川、定阳5部，领屠各、上郡夫施、黑羌、白羌、高凉西羌、卢水白虏、支胡、粟特、卉水，杂户7000，夷类12种。护军多设置于各民族杂居和易发生战乱的地区。十六国中，至少有14国（前赵、后赵、前秦、后秦、西秦、前凉、后凉、南凉、北凉、西凉、前燕、后燕、北燕、夏）实行了护军制，占87.5%，遍布于关中、河西、西南、河北、东北广大地区，尤以关中、河西最为突出。[241]这一时期名称可考的护军有40余个，绝大多数在今陕西中部与甘肃地区。护军大抵以户落为单位，其名称大多以汉晋旧郡县为名，如安定护军、辽东护军等。

护军制是十六国时期具有普遍性的军政合一的地方制度，地位略与郡相当，或在郡县之间，统于州镇，有如郡、军。[242]护军的建置目前所见史籍极少，所置机构为军府，突出了以军治民、军政合一的特点。到了北魏后期，随着各少数民族华化日深，护军制逐渐取消，以郡县代之。

后秦、夏国还实行“大营”和“以城统民”的军政合一的地方官制，以军统民，虽无军镇之名，但有军镇之实。这是五胡十六国时期各国相互争战，争夺土地和劳动力，徙民治民，加强对地方军事控制的产物。[243](www.xing528.com)

此外，十六国时期尚存有侨州郡县制度，如前、后赵，前、后秦，成汉，北凉，前、后、南、北燕，西秦及夏等国皆见有侨州、郡、县之制，但这些州、郡、县大多既无土地，亦无人民，形同虚设，其目的当是“务广虚名”，备职方而立。[244]但其中也有特例，如前燕时期的冀阳郡、成周郡、营丘郡、唐国郡就分别是为安置冀州流民、豫州流民、青州流民、并州流民而立。

（二）边疆地区

十六国统治的中心地区基本在魏晋的北方郡县地区，其中建国于北方中心地区的有前赵、后赵、后秦、南燕等。在东北部地区的政权有前燕、后燕、北燕。在北部地区的政权有夏国。在西北部地区的政权有前凉、后凉、南凉、西秦、北凉、西凉、成汉。前秦则是十六国中唯一能统一北方的强大政权。苻坚统治时，前秦加强了与边境各族的联系。建元十七年（381），“大宛献汗血马，肃慎贡楛矢，天竺献火浣布，羌抑摩献羊，六角二口，四角八口，新罗国献美女，国在百济东，其人多美发，发长丈余。康居、于阗及海东诸国，凡六十有二王，皆遣使贡其方物”。[245]建元十八年（382）前秦平定西域后，设安西将军、西域校尉加强对西域的统治，如苻坚时任吕光为使持节散骑常侍、都督玉门以西诸军事、安西将军、西域校尉。建元十二年（376）灭前凉政权，设凉州刺史，领护西羌校尉，此外还置高昌太守。在北部边疆，“于汉鄣边故地，立尉、监行事”。[246]此外，还设有领护鲜卑中郎将、领护匈奴中郎将等。在西南边疆，西南夷也进贡方物于苻坚政权。建元九年（373），西南夷邛笮、夜郎等皆归之，于是置宁州刺史，领西蛮校尉、南巴校尉。总之，前秦时期，其东北、北部和西北边疆恢复到汉和西晋统一时所领有的地区，边疆行政建置亦大同小异。以“羁縻之道”抚育“荒外”，对“荒外”的少数民族釆取宽大、开明的“和戎”政策。对于那些早已设置郡县、汉夷杂居的边疆地区，前秦则沿旧例，设置郡县、校尉，派官置守，纳入全国统一行政管理系统之中。[247]

此外，十六国中凡地域与边疆民族地区接壤的政权，一般都继承了魏晋以来统辖边疆民族的制度和政策，如前凉政权，调整西北地区的州郡，设置西域长史府、西域校尉、西夷校尉统摄西域，在高昌地区完善郡县乡里等行政建置。[248]前燕政权，设护东夷校尉管理东北边疆少数民族。后赵政权，在辽西地区置营州，设征东将军、营州牧、镇令支管辖。后燕政权，在东北设平州。北燕，在东北设平、并、青三州。诸州之下皆辖若干郡、县，东北地区的行政建置进一步完善，从而促进了东北地区的发展。