东晋亡后，江南相继出现了以建康为都城的刘裕建立的宋朝（420～479）、萧道成建立的齐朝（479～502）、萧衍建立的梁朝（502～557）、陈霸先建立的陈朝（557～589），统称“南朝”。
西晋的“八王之乱”使国家陷入贫弱不堪的状态，匈奴、鲜卑、羯、氐、羌等纷纷入主中原建立割据政权，形成“五胡十六国”的混战局面，各少数民族在中国北方建立近20个民族政权。直至439年北魏太武帝拓跋焘灭掉北凉，北方各地纳入北魏政权的统治之下。北魏政权初都云中（今绥远），后徙平城（今山西大同），至孝文帝迁都洛阳，其疆域日广，北逾大碛，西至流沙，东至日本海，南临江、汉。[196] 北魏末年，该政权分为东魏（534～550）、西魏（535～556），后又分别为北齐（550～557）、北周（557～581）所代，从北魏到北周政权，史称“北朝”。直到公元581年，杨坚取代北周政权，建立隋朝。589年，隋灭陈，中国历史重新进入大一统的时期。
（一）中央政治制度
南朝宋、齐、梁、陈并相因袭，置有丞相，或称相国。此外，刘宋有八公官（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军），但不并置；萧齐只有太傅，其余三公以上官，都是赠官；萧梁有八公和“开府仪同三司”，皆置僚属；陈有“三太”（太宰、太傅、太保）、“二大”（大司马、大将军），但都是赠官。[197]
北魏、北齐之际，均设三师、三公、两大。三师为太师、太傅、太保；三公为太尉、司徒、司空；两大为大司马、大将军。北周，设三公三孤。三公为太师、太傅、太保；三孤为少师、少傅、少保，为三公之副。诸公为尊荣之位，无实权。北魏三师外，余皆可开府置署。北齐则皆可开府置署。北周三公不见有僚属记载。
诸公之下设三省。尚书省，长官尚书令，下设尚书左右丞、尚书左右仆射及诸尚书。北魏初设殿中、乐部、驾部、南部、北部五尚书，后亦有吏部、兵部、都官、度支、七兵、祠部、民曹等尚书，下设36小曹。北齐时有吏部、殿中、祠部、五兵、都官、度支六尚书。北周时未设尚书。中书省，以中书监、中书令为最高长官。南朝时中书监、中书令职权受到削弱，代之而起的是中书舍人。北魏时中书省称“西台”，位置显要但权力不重。门下省，置侍中4人，给事黄门侍郎4人，南朝中书舍人受君主信任，门下省无封驳可言，“掌奏事，直侍左右”。[198]北朝门下省地位较南朝为重，侍中亦称为宰相，掌出纳诏命、献纳谏正、参与辅政，具有审议、纠谬之权。北魏侍中之权尤重，“参决军国大政，万机之事，无不预焉”，[199]时称“小宰相”。
三省之下，尚有九卿之设，南朝宋、齐多袭晋制，但九卿中改宗正为将作大匠；梁、陈改九卿为十二卿，春卿、夏卿、秋卿、冬卿四组。北魏承晋九卿之制，将九卿分为上下两个等级，上三卿和下六卿。孝文帝改革后，在九卿之外又各置少卿1人以为副。太和二十二年（498），九卿均降为同一品级，第三品。北齐时，则仿九卿而设九寺，各置卿、少卿、丞1人。
三省长官各为丞相，握有实权，互相牵制，共同服务于皇权。但后来三省形成“举国机要，悉在中书；献纳之任，又归门下；而尚书但听命受事而已”[200]的局面。
西魏据《周礼》改创官制，西魏恭帝三年（556）完成。中央按天地春夏秋冬设有六官六府取代魏晋以来的三省，即天官大冢宰府、地官大司徒府、春官大宗伯府、夏官大司马府、秋官大司寇府、冬官大司空府，以统百官处政务，其中大冢宰府经皇帝特命可总摄其余五府。
北周对西魏制度改革，天官大冢宰府不再拥有统摄其余五府的特权，朝廷中的重大决策往往避开六卿，而对六卿属下中接近皇帝的官员却相对赋予了较大权力。天官大冢宰府中的御史大夫“任总丝纶”，相当于魏晋时期中书省的中书监、中书令。纳言大夫出入侍从，相当于门下省的侍中。春官大宗伯府中的内史中大夫，“朝政机密，并得参详”，相当于尚书省的尚书令，成为事实上的宰相。[201]
除了三省外，中央政治制度中还设有内行官。内行官由都统长、侍官构成。都统长“领殿内之兵，直王宫”，下有幢将（后增设内都幢将），统领直宿禁中的三郎卫士。侍官指侍中以下、中散以上的官员，包括近侍，“侍直禁中，传宣诏命”。侍官，“侍直左右，出纳诏命”。内官“迭直左右”。这些侍官与皇帝关系较门下省更为亲密，能够参与机要。
北魏中央还设置了专理鲜卑拓跋族人诉讼的官员，外都坐大官、内都坐大官、中都坐大官各2人，“三都大官”地位相等，多由皇亲国戚等军贵要员担任，对司法具有终审大权，孝文帝改革官职后方废除。
（二）地方政治制度
自少数民族入主中原建立割据政权后，虽在地方行政建置上较为混乱，但总体上实行胡汉分治，即在汉人地区仍以州郡县三级建置为主进行统辖，在少数民族地区实行具有民族特色的地方建置。
1.内地
（1）州郡县制度
南朝刘宋政权，承东晋疆域，置22州，270余郡国；萧齐政权设22州，领郡、左郡、俚郡、僚郡395；萧梁天监元年（502），有23州，350郡；陈承梁之衰，仅得三峡以东大江以南地，置42州，109郡。[202]
南朝州郡滥置现象极其严重。不仅许多州郡仅有空名，一个太守兼领二三郡，政区地域过狭不成体统，而且州郡大小不一，名实相乖，刺史或有或无，地位有尊有卑，以至分成五品，“上品二十州，次品十州，次品八州，次品二十三州，下品二十一州”。[203]南朝政区设置如表5-2所示：[204]
表5-2
十六国和北朝初期地方行政组织为州、郡、县三级建置，于军事要地设都督、军镇。
北魏孝文帝太和十年（486），重新划分州郡，共设38州。[205]北魏灭亡后，北齐设97州，160郡；北周设221州，508郡。州之数目明显增多，而州之规模则随之缩小。
京师之州长官为州牧（北魏、东魏、北齐为司州牧，北周为雍州牧），其余诸州长官称刺史，郡之长官称太守（北魏京师所在地之河南郡之长官称河南尹），县之长官称县令。北魏时地方各级长官实行“三三制”，1人为拓跋宗室，其余2人为异姓。州级政府，通常实行军政合一，下设将军府与州吏府两套系统，分掌行政与军事，将军府地位重于州吏府。北魏末年又增设都督府，其设置和将军府类似。
郡级建置，南北朝时期存在高低之分，但详情不甚清楚。南朝时以万户以上或以下分为二等。北魏前期似乎分成大、次、中、下4等，后期分上、中、下3等。北齐时分成5等。北周记载较明确，以1.5万户以上、1万户以上、5000户以上、1000户以上，及1000户以下为标准，分成5等。
县级建置，南朝时期分等设置，如陈分县为两等，以5000户为限，其上者县令位八品，其下者县令位九品。北魏时县分上、中、下3等。北齐则分上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下9等，具体分等标准不明。北周时，以户口，将县7000户以上、4000户以上、2000户以上、500户以上及不满500户为标准，分成5等。
南朝在县下设乡、里、村三级，乡有三老，里有里吏，村有村司。(www.xing528.com)
北魏前期，对中原地区的地方统治则实行宗主督护制，即在原来坞壁组织的基础上，[206]委任坞壁主为宗主督护，代表北魏政权征调赋役、管理民众、维持地方社会秩序。北魏孝文帝太和十年（486），对地方基层组织实行改革，在县以下实行党、里、邻三长制，5家为邻，5邻为里，5里为党。邻长、里长、党长负责查户籍、征赋役。
北齐基层组织以10家为邻比，设邻长10人。50家为闾，设闾正2人。100家为族党，设族党1人，副党2人。北周则5家设1保，保有长。5保为1闾，闾有正。4闾为1族，族有正。
南北朝时期也存在虚封制度，如北魏封爵4等：王、公、侯、子，王封大郡，公封小郡，侯封大县，子封小县。遥领虚封虽无实土，却存在属吏，如北魏道武帝天赐元年（404）诏：“赐王、公、侯、子国臣吏，大郡王二百人，次郡王、上郡公百人，次郡公五十人，侯二十五人，子十二人，皆立典师，职比家丞，总统群隶。”[207]
南朝时依然有侨州郡县，如宋大明八年（464），侨州数与总州数的比为7∶21（33%），侨郡数与总郡数的比是 97∶251（39%），侨县数与总县数的比是 386∶1283（30%）；齐建武四年（497），侨州数与总州数的比是 10∶22（45%），侨郡数与总郡数的比是106∶373（28%），侨县数与总县数的比是 413∶1444（29%）。[208] 侨州郡县主要分布在江淮之间和江南一带，尤其在今南京至常州一带高度密集。[209]
南朝盛行双头州郡。其类型大致有3种，[210]侨州郡帖治于实土州郡，如梁、齐两代的东莞、琅邪2郡，治朐山（今江苏东海境），是侨东莞郡寄治于琅邪郡。两侨州郡同治，如宋代南豫州的陈、南顿2郡。两实土郡同治，如宋代豫州的汝南、新蔡2郡，是新蔡郡帖治于汝南郡上蔡县（今河南汝南）。双头州郡多设于北部边地，西自今四川中部、陕西南部，东至淮水南北及山东西部。[211]
（2）军管型的特殊地方行政制度
都督制。南北朝时期在诸州、郡之上设都督区。南朝都督区既可辖若干州，也可直接辖郡县。州级都督区还分若干等级，如宋齐时州以上都督区共分3等。[212]郡级都督区，设置带有随意性，统辖的范围常常有较大的伸缩变化。北魏全境置有10个都督区，[213]都督区不稳定，变化较大，都督往往由州刺史兼任，除督军务外，对刺史控制权不甚明确。北周时期改都督为总管，共设总管府40余处。总管权力扩大，凡所属州的行政、军事事务乃至属州刺史皆受总管节制，其管辖区已成为州之上的一级军政区划。[214]
行台制。行台原为中央的派出机构，北魏道武帝时以行台统治新占领地，使其开始转为地方行政机构。北魏统一北方后，取消行台机构。北魏末年爆发六镇起义，为处理军政事务，朝廷设置“行台”统兵征讨，便宜从事。因战争的加剧，地方割据分裂的增强，行台逐渐向稳定的驻治地方机构转变，先后有8个地方行台区。东魏、北齐时都督制衰退，普遍设置行台，行台长官通常为仆射，少数称尚书，也有称尚书令，大都兼治所驻地的州刺史，既管军事，也理民政，与都督相仿，逐渐成为州、郡、县以上的一级行政区划。北周时改都督为总管，取消地方行台制。
军镇。北魏在西北鲜卑和其他少数民族地区用镇戍制进行管理，即军区形式的行政区划。北魏前后所置军镇达80余个，据严耕望先生研究，按其性质可分为：其一，不设州郡县地区的军镇17个，分布在北、西北边境地区，北魏末年多改为州。其二，与州并置且治所同的军镇12个（其中有4镇与郡同一治所），在太和中期改为州。其三，间于州郡间，自统土地人口，与州郡不同治所的军镇22个，太和中期，11镇改为州，7镇改为郡，其余4镇无考。[215]镇将、戍主相当于刺史、太守、县令，故北魏前期的高层政区是州镇并称。隶属于军镇的人户称为府户。[216]朝廷任用宗室大将担任镇都大将（与州相当）、镇大将（与郡相当），允许其开府置僚佐，实际地位高于州郡。北魏孝文帝改革，大多军镇改为州、郡，地位逐渐下降。北魏后期除边境上还保留少量军事性质的镇戍外，北魏全境已经实行州郡县制。
（3）民族特色的地方制度
领民酋长制。北魏立国之初，拓跋族的氏族部落组织尚未完全解体，民众以血缘为纽带聚族而居，部落渠帅称大人，实行世袭制。国家虽下令“遣散诸部，分土定居”，但仍有很多鲜卑民众保留其原来的部落组织，为了地方的稳定，中央遂承认其合法，任命其渠帅为“领民酋长”，代表中央对部众进行统辖，定期向朝廷纳贡，军事上服从国家征调，使之成为与州略为相当的民族建置。孝文帝迁都洛阳，施行汉化政策后，鲜卑民众渐渐与汉族融合，此种建置随之解体。
八部制。北魏建国初年，在王畿内外分设八部。畿内八部，属于京城内的地方长官，在京城四方四维各置一大夫，合称“八部大夫”，所领辖之地称“八国”，编户称“八国良家”。畿外八部，在京城以外四方四维各置一部帅，合称“八部帅”，负责“劝课农耕，量校收入”。[217]随着郡县制的不断设立，畿外八部逐渐消失。畿内八部在明元帝时逐渐转为六部大人亲自辖治下的编户，所谓“六部”，即天、地、东、南、西、北部，每部各置大人一员，皆以鲜卑诸公为之。
北魏中央对地方的治理，在政治上主要通过官吏考课与监察两个渠道。道武帝拓跋珪曾遣使巡行郡国，举奏地方守宰不法者以黜陟。并设立了“八部尉”，负责考核地方官吏。太武帝拓跋焘，分级考课，“岁尽举课上台”。[218]此后，为更好地监督地方官吏，几代帝王都曾颁诏书允许人民对违法的地方官进行告发。孝文帝太和十五年（491）三等九级考核牧守。十八年（494）颁布对百官的考核政策，规定官吏任期3年，任满考核，根据考核成绩决定升降迁留，即“上上者迁之，下下者黜之，中中者守其本任”。[219]考核分两级进行，五品以上官员由皇帝和公卿评定，六品以下由尚书台负责。[220]
州一级由州牧、刺史负责监察，且州吏也主郡县监察事。郡、县一级不设专职监察官员。中央御史台定期或不定期的派遣御史到地方巡察，有时皇帝也亲自派使者巡行郡国，听察诉讼，察举不法。
2.边疆地区
北魏与周边少数民族或政权之间，保持了前代的宗藩关系，对藩属之国实行羁縻存抚的政策。北魏中央设祠部、大鸿胪卿掌管少数民族朝贡等事务。在京都洛阳还设四馆四里，北方民族处之燕然馆，3年后赐宅归德里。东方民族处之扶桑馆，3年后赐宅慕化里。西方民族处之崦嵫馆，3年后赐宅慕义里，[221]对前来朝贡的边疆民族管理得井然有序。
北部边疆的柔然、高车等族，与北魏的关系时战时和。为了加强对北疆的统辖，太武帝时开始陆续在北边设置6个军镇，沃遇镇（今内蒙古乌拉特前旗苏独仑根扬古城）、怀朔镇（今内蒙古固阳白灵淖㕲囵村）、武川镇（今内蒙古武川西乌兰不浪士城梁子）、抚冥镇（今内蒙古四子王旗东南）、柔玄镇（今内蒙古兴和县北）、怀荒镇（今内蒙古张北附近），每镇置镇都大将，统兵镇守。对归附柔然首领加以册封，并实行和亲政策，维持朝贡关系。如正光元年（520），柔然首领阿那瓌投归，北魏封其为朔方郡开国公，“锡以衣冕，加以轺车，禄恤仪卫，同乎戚藩”。[222]对于柔然、高车等族反叛掳掠的行为，实行军事打击，如北魏曾讨伐柔然20次，从漠北掠夺了大批的人口和牲畜。[223]在以武力征服高车后，仍保留高车原有的部落组织，置司马、参军、护高车中郎将等官职对其进行监护。北魏设置六镇后，高车诸部大多归六镇管辖，或戍边，或服役，缴纳贡赋。北魏中后期，漠南高车成为北魏“名骑”。[224]
对于西北边疆的匈奴、吐谷浑及西域各城郭政权，北魏在西北先后设置凉州（治武威）、河州（治枹罕）、秦州（治上封城）和五军镇（后改为夏州、灵州、原州、渠州、瓜州）统辖当地民族。北魏前期，敦煌以西的西域地区与北魏保持着朝贡往来，史载西域诸国使相继而来，“不间于岁，国使亦数十辈矣”。[225]太平真君六年至九年（445～448），北魏在鄯善、焉耆等地设镇，“拜交趾公韩杖为假节、征西将军、领护西戎校尉、鄯善王以镇之，赋役其人，比之郡县”，[226]直接统治了西域鄯善、且末、焉耆、龟兹等地。5世纪末，随着柔然、吐谷浑等势力兴起，与北魏争夺西域，西域诸国如龟兹、于阗、疏勒、乌孙、悦般等皆割据一方，北魏直接统辖的地区只剩伊吾（今新疆哈密）一地。但西域诸国，包括中亚的嚈哒等仍不断向北魏朝贡。
吐谷浑政权，一面与北魏保持臣属关系，经常遣使朝贡，接受封号。一面又向南朝的刘宋、萧齐、梁等朝贡称臣，接受封号，为此北魏曾多次兴师问罪，派兵深入其境。北魏灭亡后，吐谷浑政权经常遣使朝贡西魏，献马牛羊。北周时期占据吐谷浑东部地区，设置州郡进行统治。[227]
居住在东北边疆的高句丽、库莫奚、契丹等族，与北魏政权保持着臣属朝贡的政治关系。
南朝的边疆地区主要居住着僚、俚、蛮等少数民族。南朝诸政权在中央机构中设大鸿胪管理少数民族事务，又设客曹尚书，“主外国夷狄事”，“掌羌胡朝会”。[228]在地方设有西江督护、南江督护以统理俚人。在蛮族集中的地区（主要是沔北地区）置宁蛮府，治襄阳，长官称宁蛮校尉，地位相当于“刺史领兵者”。南齐时宁蛮府开始领24郡，郡下辖县。还设平越中郎将，治广州，主护南越；南蛮校尉，治荆州（今湖北江陵），理荆州蛮；安蛮校尉，治豫州（今湖北黄冈西北），理豫州蛮；三巴校尉，治白帝城（今四川重庆市奉节县城东），理荆、益两州接壤处蛮僚；平蛮校尉，治益州（今四川成都），理梁、益二州僚；南夷校尉（后改称镇蛮校尉），治宁州，理宁州僚，这些校尉大抵以所治之地的州刺史兼领。
南朝政权在南豫、江、荆、豫、郢诸州蛮所居地，约相当于今巢湖、淮河、汉水、长江之间的区域，设置左郡、左县，“左”意指少数族人，其义源于孔子语：“微管仲，吾其被发左衽矣。”[229]据《宋书·州郡志》所载，共有左郡3、左县16（不包括中途省去的左郡3，左县20在内）。《南齐书·州郡志》所载，共有左郡63，左县138。南朝政权在这些左郡左县之地实行“保落奉政”之策，任用其酋领担任太守、令长，赐与王、侯爵位及一些虚衔，不纳或少纳贡赋，因俗而治。左郡上属州，下或领县，或不领县，其规模都较小，户口较少。此外，南朝政权为管理居于岭南的俚人和居于梁州、益州的僚人，还设置了诸俚郡僚郡。随着统治的深入，这些左郡左县和俚郡僚郡，或被废，或逐渐被改造为正式的郡县，到梁朝以后已不见于记载。[230]
梁、陈两代为加强对边疆少数民族的统治，广置州郡，以少数民族所居村落置州及郡县，封其酋帅为刺史、太守、县令，这使梁代后期的州郡数目激增，[231]从一个侧面反映了南朝对边疆少数民族地区统治的加强。
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