汉帝国国家结构与统治形式

历时4年的“楚汉之争”结束后，前206年，刘邦登基即帝位，建立汉朝，后定都长安（今陕西西安）。刘邦称帝后，以秦的行政体制为蓝本，进一步发展完善中央集权制的国家机构。公元8年，外戚王莽篡夺刘氏政权，建立“新”莽政权。25年，西汉刘氏宗族刘秀推翻“新”莽政权，于河北称帝，后定都洛阳，史称“东汉”。东汉王朝建立后，进一步强化中央集权制度，国家的各项政治制度更趋完备。

（一）皇权与中央政治制度

1.皇权的发展

蔡邕《独断》言：“汉天子正号曰皇帝，自称曰联。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺，所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”[97]

与此相应，与皇帝有亲属关系的人也有了特定的尊号，如皇帝父称“太上皇”，母称“皇太后”，妻称“皇后”，子称“皇太子”、“皇子”，女称“公主”，孙称“皇孙”等。对于皇帝亲属的专用名号，渐成制度，太上皇名号，为汉代首创，为以后王朝所承袭。

汉代皇权发展主要表现在三个方面：其一，天人感应说的提出。董仲舒提出天人感应说，认为天由具有无上威力的神所主宰，皇帝是天派到人间代替天来管理民间政事的，所谓“王者，父天母地，为天之子也”。[98]“天下乃皇天之天下也，陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元”。[99]王者承天意以行事，天意的具体表现是自然界的灾异祥和，皇帝做事必须顺从天意。其二，礼仪制度的确立。西汉王朝建立后，制定朝仪，文武群臣朝见天子必须遵守相应礼仪，不遵礼者则由御史执法呼其退朝。礼仪制度“用之于国，则君臣有叙而政治成焉；用之于天下，则诸侯顺服而纪纲正焉”。[100]以达到维护政治秩序、严格等级制度、“尊君抑臣”的目的。其三，太子制度的完善。太子制度不仅是皇统得以延续的保证，而且是关系政局稳定的关键所在。汉初统治者确定了太子预立和“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”的皇位继承制度。

2.中央政治制度

西汉中央机构实施外朝与中朝双轨运行的机制。东汉时，双轨运行机制转为“众务悉归尚书，三公但受成事而已”。[101]

汉初，皇帝以下设三公：丞相、太尉、御史大夫，分掌行政、军事、监察事务，“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”。[102]

成帝时，三公名称分别改为大司徒、大司马、大司空，前二者仍分掌民政和军事，而大司空则地高而虚名，其职权转为崛起的尚书所代。东汉，三公又改称为太尉、司徒、司空，分掌军事、民政、水土功课。

西汉武帝以前，以三公九卿及列卿构成中央政府的统治机构。武帝以后，中央政府逐渐形成外朝与中朝并行的双轨体制，丞相以下至六百石为外朝；中朝，即内朝，以尚书为首加以侍中、散骑、常侍、给事中等名衔的皇帝的心腹大臣，令其掌皇帝诏令等机要事，使其参与政务，准其出入禁中，随从皇帝以备顾问。“尚书见任，重于三公”。[103]汉成帝时尚书开始分曹理事，“汉成帝初置尚书五人，其一人为仆射，四人分为四曹（尚书曹名自此而有）：常侍曹（主公卿），二千石曹（主郡国二千石），民曹（主凡吏民上书，以人字改焉，自后历代曹部皆同），客曹（主外国夷狄）。后又置三公曹（主断狱），是为五曹”。[104]由诸尚书（原掌管往来章奏）组成的尚书台逐渐成为国家政务实际运转的核心机构。

东汉时，“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府”。[105]

尚书台正式成为国家政务的中枢机构，直接秉承皇帝旨意，共议军国大政。最高长官称尚书令，副手为尚书仆射，下设吏曹、二千石曹、民曹、三公曹、南北主客曹、中都官曹共六曹分管各项具体事务，各曹之长官称尚书。尚书令下还设左、右丞各一人。以丞相为首的外朝官员仅负责处理和执行一般政务。东汉中朝机构被外戚和宦官把持，外戚当政加“将军”名号，宦官专权又多加“中常侍”，控制朝政。

中朝和外朝是汉代中央行政体制运转的一大特色，皇帝授位卑职弱者以重权，同时使一些重要官职加以中朝官之衔，秉承皇帝旨意，参与重要国政之决策，成为事实上的国家政务决策机关。以丞相为首的外朝只是奉诏行事，渐次成为单纯的行政执行部门。

汉初没有独立的监察机关，御史大夫作为三公之一，“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，[106]“典正法度，以职相参”。[107]副职为御史丞。下设御史中丞，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史十五员，受公卿奏事举劾案章，盖居殿中察举非法也”。[108]其下设有掌察举非法，受公卿奏事，举劾违失，掌法律，当是非，掌管符玺等事务的官员。此外还设有监郡御史、监军御史——监督地方和军队；绣衣御史——捕盗贼，治大狱。

西汉成帝时，御史大夫改称大司空，其职权转而为崛起的尚书所代。东汉光武帝，司空掌水土功课，监察职权彻底从三公中分离出来，转而由御史台专司其职，中国王朝第一次出现了独立于行政机构之外的监察机构。御史台隶属少府，权力和地位都日益显赫，仅次于尚书令，公卿朝会时，与尚书令、司隶校尉专席独坐，号为“三独坐”，成为皇帝掌控的监察百官的主要工具。从中央到地方各项事务均在其监察之列，成为皇帝监督百官、治理国家的重要助手。

（二）地方政治制度

1.郡县制度

西汉初期，实行郡县与封国并行之制，国土大部被诸侯王国所占（王国之下设郡县），只有一少部分郡县直隶中央。为了削弱诸侯王的权力，汉朝统治者一面不断削减诸侯国，一面改制令诸侯王不复治国。武帝以后，王国与郡的组织已大体相同。到西汉后期，“凡郡国一百三”（郡83王国20）。[109]

西汉郡制大致可分为4种：三辅郡、普通郡、边郡（又称初郡）、诸侯王国。三辅郡，即设置于京师之地的京兆、左冯翊、右扶风郡，治所皆在长安；普通郡，设在内地；边郡，设在边地，汉武帝在征服西、南少数民族地区后，自“番禺以西至蜀南者置初郡十七”，[110]如南海、郁林、苍梧、合浦、象郡等皆属此类；诸侯王国，名义上归诸侯王统领的郡。

郡下辖县，以及与县平级的行政区国、邑、道，“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道”。[111] 西汉县、道、国、邑共1587个。王莽“新”朝改西汉郡县二级制为部、郡、县三级，[112] 有郡125，县、邑、道2023。

东汉初，地方机构亦采用郡县两级制，顺帝时共有郡国105个（其中有郡79）；县道侯国共1180个。后期原属监察官员的刺史逐渐成为统兵总郡、赋政治民的地方军政长官，州渐变为郡县之上的一级地方行政区划，形成州、郡、县三级行政体制。东汉全国共分为13个州：司隶、豫、冀、兖、徐、青、扬、荆、并、益、凉、幽、交州。（见表4-2）

表4-2　两汉十三州[113]

州之长官最初称刺史，后改称州牧，同时加监军、将军名号，掌一州之政治、经济、军事、司法大权，其下设有分掌财谷、兵事、文书等具体事务的官员。郡设郡守（后改称太守），国设相，为郡国之最高行政长官，“凡在郡国，皆掌治民、进贤、劝功、决讼、检奸”。[114]

而西汉时三辅郡长官和东汉时河南郡长官的地位高于其他郡守，与中央九卿为同一级别，可参与朝议。郡守的佐官，内地郡设丞、尉（都尉，东汉省之）各1人，分管民政、军事要务；边郡设丞、长史各1人，都尉一般按地理方位分设，如东、西、南、北、中诸部都尉若干，分管民政、兵马、军事要务。东汉后期，丞与长史合而为一。郡太守佐吏还设督邮，分部监察诸县。

县的最高长官为令或长，万户以上县设县令，万户以下县设县长。“皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”。[115]

县令（长）之下设丞1人、尉1或2人，县丞署文书，典知仓狱，县尉主缉捕盗匪，其下设有分管各项具体事务的少吏。

县之下，设乡、里、什、伍等基层组织。据《汉书·百官公卿表》载，西汉平帝时全国有乡6622，平均每县辖4乡有余；《后汉书·郡国志五》载，东汉桓帝永兴元年（153）有乡3682，平均每县辖3乡有余。乡之长官为有秩或啬夫（大乡设有秩，小乡设啬夫），由所隶县任命，主诉讼、赋税等；其下还设游徼掌捕盗贼，三老主教化。乡之下5家为伍，有伍长；10家为什，有什长；100家为里，有里魁；10里为乡。伍长、什长、里魁皆由乡任命。

县之下尚有一个与里同级的行政组织——亭，亭主要设在城市中，掌维持地方治安，且兼理民事，长官为亭长。据《汉书·百官公卿表》，西汉平帝时有亭2.9635万，据《后汉书·百官志五》注引《东观书》，东汉桓帝时有亭1.2442万。

郡的主要职责是向上对中央负责，向下督察诸县，在中央与地方之间起中枢传承的作用，而在中央——诸郡——基层组织的行政体系中，其上下相察的方式，主要有二：一是通过上级对下级的监察制度来控制；[116]二是以下级对上级的“上计”途径来实现。[117]汉初，为监察地方官吏，“丞相遣史分刺州，不常置”。[118]汉武帝为加强中央集权，强化对地方的监察，于元封五年（前106）设立刺史制度，将全国划分为13个监察区：冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交趾、朔方。每个监察区设一个“部刺史”，各部刺史直属御史中丞，秩低权重，于每年八月巡视全国，岁末回京禀报。各刺史代表皇帝对地方最高长官郡守（相）实施监察，防止其与地方强宗豪右相勾结，形成地方割据。此外，遇有非常情况，中央御史府则派侍御史以绣衣直指的特殊身份，专程到地方巡案。

东汉成帝改刺史为州牧，除其监察范围扩大外，既包括郡国最高长官和州郡内所有朝廷命官，还具有选举权、劾奏权、预政权以至领兵权，成为凌驾于郡守之上的地方最高行政长官，具有一定的治所和官署，州也随之成为诸郡之上的一级行政建置。

此外，在京师设司隶校尉（汉武帝时又置丞相司直，位在司隶校尉之上），监察京师百官和京畿各郡，包括三辅、三河（河南、河内、河东）及弘农7郡，还可以奉诏领兵捕杀罪犯、逮捕公卿。东汉时，司隶校尉权力扩大，并领一州，“纠皇太子、三公以下及旁州郡国无不统，陛坐见诸卿，皆独席”。[119]司隶校尉在中央机构中地位极其特殊，“司隶诣台廷议，处九卿上”。[120]司隶校尉下设从事史12人，[121]负责各项具体监察事宜。(www.xing528.com)

县、乡等基层组织的监察工作，由郡守（相）每年巡视属县一次，谓之“行县”，实地考察县令（长）的政绩，后期改由督邮来实行。县令（长）及廷掾对属下的乡、亭官员行使监察。

御史台、司隶校尉、刺史、督邮、廷掾等共同组成汉代的监察系统，实行对中央及地方官吏的监察，强化了中央对地方的控制，加强了中央集权。

两汉中央对地方的监察系统如下：[122]

2.封国制度

汉初，刘邦为笼络酬答帮助自己打天下的有功之将，功大者封王，功小者封侯，相继分封了7个异姓诸侯王：楚王韩信、梁王彭越、赵王张耳（张耳死后其子张敖嗣位）、韩王信、淮南王黥布、燕王臧荼（臧荼叛，卢绾继）、长沙王吴芮，以及149个列侯。侯国相当于县，直属中央；王国领有支郡，[123]7个异姓诸侯王共领支郡22，且拥有重兵，占去汉初疆域的1/2，构成对中央集权的威胁。为此，从高祖六年至十二年（前201～前195）刘邦相继翦灭异姓诸侯王，只存南方辖地最小、势力最弱的长沙国，直至汉文帝时无后而废。

刘邦在铲除异姓王的同时，又先后封自己的子侄兄弟9个同姓诸侯王，共领支郡39个，占据了大部分国土。当时属中央政府直接统辖郡只有15个（汉初为24 个）：河东、河南、河内、东郡、颍川、南阳、南郡、汉中、巴郡、蜀郡、陇西、北地、上郡、云中并内史。[124]

此时期行政区划体系如下：[125]

刘邦分封同姓诸侯王的本意是想借助于本姓宗族的势力，藩屏王室、拱卫中央，结果却适得其反。这些诸侯王国大者跨州兼郡、连城数十，在地方具有较大的自治权，比照中央设置官署，除了太傅、丞相由中央任命外，诸侯王自行任命二千石以下官员；在经济上可以收取算赋（人头税）与田租。尽管中央对诸侯王在礼仪、军权等方面有各种限制，但他们在行政和财政方面却具有相对的独立性，[126]俨然一个地方小朝廷。为此，从汉文帝到武帝，中央政府大力推行“强干弱枝”政策，削弱诸侯王的势力，使诸侯王国的封地大大缩小，“大国不过十余城，小侯不过数十里，上足以奉贡职，下足以供养祭祀，以藩辅京师”。[127]经过几十年的削藩，封国名义虽仍保留，但实际上已变成与地方郡县无异的一级建置，同受中央政府直接领导。到成帝元延绥和之际（前9～前8），西汉王朝共有19个王国，仅领123县，王国数量占到郡国总数的近1/5。[128]西汉中央与地方分裂割据的矛盾得以基本解决。

行政区划体系变成如下结构：[129]

光武中兴，继续限制诸侯权势，重申“阿附蕃王法”。[130]明帝时改为以租税多少封国，渐无封土之实，与一般郡县无异。郡和王国并称，作为汉代的统县政区。然而，东汉在抑制了诸侯王的同时，为了加强对地方的控制，又不得不提高州郡牧守之权。随着牧守权力的日益增大，于是又演变为汉末地方割据的局面。[131]

3.民族地区建置

汉朝在少数民族地区设立的行政建置形式多种，有外郡（初郡）、属国都尉、道、封诸侯王等。

外郡（初郡、边郡），设在缘边有夷狄障塞之地。汉武帝在南越地置儋耳、珠崖、南海、苍梧、郁林、象郡、合浦、交趾、九真、日南10郡以管理之；在闽越地区置会稽郡；在西南夷民族地区置犍为郡、牂牁郡、益州郡、越巂郡、沈黎郡、汶山郡、武都郡7郡以管理之；在东北，灭朝鲜王国设真番、乐浪、临屯、玄菟4郡。在北方，连续对匈奴用兵，收复河南地，置朔方、五原2郡，恢复秦朝的上郡、陇西、北地3郡；在河西地置酒泉、张掖、敦煌3郡，宣帝时分置武威郡，昭帝时分置金城郡。一系列外郡的相继设置强化了中央政府对边疆地区的有效管辖。

两汉时期外郡数量不少，外郡内仍保留少数民族原有的统治机构，“以其故俗治，无赋税”，封其君长为王、侯，代表中央管理当地少数民族。

汉代巴蜀地区册封一览表（表4-3）：[132]

表4-3

属国都尉，为管理内属的边地少数民族而设置。汉武帝时，匈奴浑邪王率部降汉，朝廷将其安置在西北5郡（安定郡、上郡、五原郡、天水郡、西河郡）故塞外，设安定等属国都尉进行管理，这是汉代历史上最早设置的属国都尉。

西汉时期在西北边疆民族地区至少设了8个属国：管理匈奴的安定属国、上郡属国、五原属国、天水属国、西河属国、张掖属国、北地属国；管理羌人的金城属国。

东汉设的属国不仅限于西北边疆，而是扩展到东北和西南边疆地区，有广汉属国、蜀郡属国、犍为属国、张掖属国、张掖居延属国、龟兹属国、辽东属国、安定属国、西河属国、酒泉属国等。[133]

属国都尉由中央典属国管辖，初不治县，也没有明确的辖境。后随内附的少数民族日益增多，属国都尉也随之越设越多，汉安帝时属国都尉开始分县治民，辖区相当于小郡，最高长官称都尉，与内地郡太守地位、权力相当；都尉之下还设有丞、侯、千人等属官。属国之设，是在不改变所辖民族风俗、组织结构与国号的前提下由汉族官吏加以管理。属国都尉代表中央直接管理地方，对于边疆的安定和发展起了重要作用。

道，设在少数民族地区，与县同级。《汉书·地理志》载，西汉末年有32道。如氐族及其分支所居的氐道、甸氐道、刚氐道、湔氐道，羌人所居的羌道，僰人所居的僰道，翟人所居的翟道，戎人所居的绵诸道、义渠道、戎邑道、夷道、狄道等。中央王朝对少数民族聚居的道实行与内地不同的管理方式，道以下一般不设乡里，而是保留了少数民族原有的机构和生活方式，赋税征收上有所优待。[134]

分封于少数民族之地的诸侯王，可称为外诸侯。高帝刘邦时共分封外诸侯3人：以原越王无诸为闽越王，封地在闽中；秦南海尉赵佗为南越王，封地在原秦南海、桂林、象郡；南武侯织为南海王，封地在闽越、南越、淮南三国间。惠帝三年立闽越君摇为东海王，封地在闽中的北部。这些外诸侯对汉王朝称臣纳贡，其封地在汉初郡县以外地区。[135]此外，东北夫余政权、高句丽政权的首领也被封为王。

汉朝边郡大都负有管理塞外少数民族朝贡和防备少数民族侵扰的重任，军事活动是其日常工作的重要内容。每个边郡都有一支较内地郡人数多、战斗力强的常备兵。郡太守是边郡兵的统帅，具有临机独断的大权，手下有长史、司马、候等多至数百甚至千人的官吏。边郡的指挥系统一般是太守——都尉——候官——障尉——候长——队长。各属国中都有由少数民族组成的属国兵，他们以属国都尉为首，统领协助边郡兵维护地区安全，有时也随汉军出征，此时属国兵由设在中央的典属国统帅。

4.持节领护诸官

两汉时期，中央王朝对在更边远地区生活的少数民族，设置“持节领护”官府，以管理边疆民族的朝贡、互市、质子和安抚、平定骚乱等事务。《后汉书·西羌传》载，司徒掾班彪言：“旧制益州部置蛮夷骑都尉，幽州部置领乌桓校尉，凉州部置护羌校尉，皆持节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦。又数遣使驿通动静，使塞外羌夷为吏耳目，州郡因此可得儆备。”汉代设置的“持节领护”官员主要有：蛮夷骑都尉、护羌校尉、护乌桓校尉、使匈奴中郎将、西域都护。

护羌校尉，亦设于汉武帝时，王莽时罢，东汉时复设。持节领护西羌，主要属官有长史、司马。汉朝在羌人地区还设金城属国，西汉以金城属国管理从事畜牧业没有户籍的羌族牧民；东汉建立后，继续设立金城属国，由护羌校尉代行属国尉职权，[136]管辖金城湟水两岸的羌族牧民。

护乌桓校尉，汉武帝时置，治所在幽州（今北京市）。是汉朝中央政府为管理塞外乌桓人而设。王莽时，乌桓叛，罢护乌桓校尉。东汉复置，治所在上谷郡宁城（今河北张家口西北），护乌桓校尉拥节兼领，代替中央掌管乌桓、鲜卑两族的封爵、颁赏、质子和互市等事务。主要官属有长史和司马。

使匈奴中郎将，简称匈奴中郎将，汉武帝时设。初期执行临时性的出使任务，后期成为固定的官职。东汉时主要管理南匈奴各种事务，拥节出使，参辞讼、察动静。其属官不固定，随事而设，常见的有副校尉或副中郎将、从事、司马等。[137]使匈奴中郎将的设立，在一定程度上防御了匈奴的侵袭，保卫了边塞安全。

西域都护府，设于西域，与中原郡国同一等级，下属天山南北约50个城郭诸国。[138]长官为西域都护，安帝延光二年（123）改设西域长史，可自设官员，组建军队，征收赋税等。属官有副校尉1人，由中央任命，有时代领都护一职；丞1人，掌文书管理；司马、候、千人各2人，其中司马相当于军中的司马，候负责守望，千人则为带兵的低级军官。都护还节制屯田官，屯田车师前王庭的戊己校尉，可单独设府，有一定的独立性。[139]西域都护治下的诸国，基本保持本族制度不变，中央政府主要通过册封、授节传和赐印绶对他们进行任命。《汉书·西域传》记载，“最凡国五十。自译长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千长、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人。”汉朝对各国君长、官吏或封王、或封侯、或封都尉、司马等，授节传、赐印绶，他们可代表汉朝中央政府传达号令，施行赏罚。[140]西域都护的主要职责是代表汉中央政府总护西域南北道，且“督察乌孙、康居诸外国动静，有变以闻。可安辑，安辑之；可击，击之”。[141]汉代西域都护府的设立，开创了中央王朝在边疆少数民族地区设立地方行政建置的先例，为后继王朝所继承和发展。

图4-1　西汉帝国形势图　据谭其骧《中国历史地图集》改绘。