秦始皇建立的中国历史上第一个中央集权国家，虽然存在时间短暂，二世而亡，但是秦朝确立的国家制度具有开创之功，对后世产生了深远的影响。
（一）皇权与中央政治制度
1.皇权的确立
秦王嬴政统一全国以后，觉得自己功过五帝，地广三王，号曰“皇帝”。[77]此后，皇帝就成了古代中国最高统治者的称呼。嬴政自称始皇帝，希望国祚能至万世，传之无穷。[78] 并规定皇帝命称“制”，令称“诏”，印称“玺”，臣称皇帝为“陛下”，皇帝自称为“朕”。
皇帝拥有至高无上的权力。为了显示皇帝至尊的地位，制定了皇位继承制度、后宫制度、宫殿制度、宗庙制度、陵寝制度、文书避讳制度等，服务于皇权，维护皇权至高无上的地位。以三公九卿为首的官僚机构亦是为始皇独裁服务的，“天下之事无小大皆决于上”。[79]统治者为了维护自己的绝对统治，借助于神权思想，证明自己统治的合法性。秦始皇依据“五德终始说”，宣称秦代周的合理性。“始皇推终始五德之传，以为周得火德，秦代周德，从所不胜。方今水德之始，改年始，朝贺皆自十月朔。衣服旄旌节旗皆上黑。数以六为纪”。[80]依此确立了秦朝一套相应的正朔、服色、车马等制度，以神的力量为自己的合法统治套上了一层神秘的光圈。
2.中央政治制度
秦朝中央集权的国家制度，将以往分散的地方权力收归中央，完全由皇帝掌控，并且建立了一套严密的以三公九卿为首的官僚机构体系，以维护中央集权的统治。
三公，为丞相、太尉、御史大夫，是秦朝中央机构的中枢，地位最尊，“太尉主五兵，丞相总百揆，又置御史大夫以贰于相”。[81]
丞相，设左、右相两人，“掌丞天子助理万机”，总揽全国政务，主持朝政、选用官吏、综理中央与地方的上计与考课之务。丞相是皇帝之下最高的行政长官。
太尉，是最高军事长官，但有秦一代却不见有任何人担任此职。考其原因，一方面与秦始皇极力强化皇权分不开，秦始皇刚刚以武力统一六国，深刻意识到军权的重要，因而把军权牢牢控制在自己的手中；另一方面，秦朝短祚而亡，或许统治者还没有选到合适的人选，以致该官职一直虚设。
御史大夫，掌副丞相，负责群臣章奏和传达皇帝诏令，并监察百官。御史大夫虽然在地位上低于丞相，但与皇帝的关系更为密切，凡国家之重大政治事件，皇帝一般皆委派御史大夫处理。一般来讲，丞相所掌之事，御史大夫皆可参与。但御史大夫所掌之事，丞相有的则不能参与。皇帝可通过御史大夫制约相权。
在三公之下设置九卿，即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府等，分掌中央各部门具体事务。
奉常：掌宗庙礼仪。
郎中令：掌皇帝侍从警卫，负责保卫皇帝宫殿安全，统辖宿卫皇宫的诸郎中。
卫尉：掌宫门守卫。
太仆：掌皇帝舆马及国家马政。
廷尉：掌刑辟，中央最高司法官。
典客：掌诸归义蛮夷，主要负责各国使者和国内少数民族来朝时的迎送及接待事宜。相当于外交官。
宗正：掌亲属，即皇族内部事务。
治粟内史：掌货谷，主管国家钱谷、租税等财政的收入与支出，同时兼管农田水利。
少府：掌供皇室需用的山海池泽之税。(www.xing528.com)
此外，还设有掌通古今以备顾问的博士，秦始皇时有博士70人，二世时有博士30余人。[82]博士在秦王朝发挥着重要的议政作用，凡议帝号、封禅、分封、占梦、讨伐等事无不征询博士意见。秦始皇发动声势浩大的焚书坑儒运动，“非博士官所职，天下敢有藏诗、书、百家语者，悉诣守、尉杂烧之”。[83]博士成为惟一有权读书的人，其在秦朝之地位及重视程度可见一斑。
三公九卿构成秦朝中央统治机构，帮助皇帝处理国家军政事务。皇帝在对某些重大问题作出决策之前，先进行“朝议”，将问题交由丞相、御史大夫、博士等朝廷官员集议，大臣们可以提出不同的见解，供皇帝参考，最后决策权掌握在皇帝手中。秦朝各项政治制度还属于草创时期，但它奠定了历代王朝政治制度的雏形。
（二）地方政治制度
1.郡县制度
秦始皇统一六国，废除分封制，建立中央集权的专制主义国家，要求地方绝对服从于中央，将战国时期各国郡县制度重新调整，确立了郡县两级建置，并且广泛推行于全国各地。郡、县长官皆由中央任免，代表中央治理地方，成为中央集权政府统治下的地方制度。
据《史记·秦始皇本纪》载：秦初“分天下以为三十六郡”，[84]后随着边境开发又陆续增置若干郡。关于秦朝共设郡多少，各家意见不一。《晋书·地理志》认为秦共设郡40，此说一直沿用至明清。清代学者全祖望《汉书地理志稽疑》考订秦郡为41；王国维《秦郡考》考订秦郡为48；近代学者谭其骧则考订秦郡共46个。[85]
综合各家之说将48郡的郡名及治所见表4-1：[86]
表4-1
注：近年秦简出土，长沙与黔中二郡应以洞庭、苍梧二郡代之。
在48郡中，一些是原六国所置，如赵国的代郡、雁门郡、云中郡；魏国的上郡、河东郡；韩国的上党郡、三川郡；燕国的渔阳、上谷、右北平、辽东、辽西郡；楚国的黔中郡等。一些则利用了原六国的基础，或者在此范围上加以调整，或者命以新的郡名，如原楚国境内许多郡县的设立均是如此。秦新设立的郡县，如巴郡、蜀郡等，数量并不多。[87]
秦朝，郡设守、尉、监三官，郡守为一郡之长，主行政，掌郡内之民政、司法、监察、财政、军事等事务。郡尉主军事，负责一郡的武职甲兵及社会治安。郡监主监察，掌一郡官吏之监察，代表中央监察地方官吏，以加强中央对地方的控制。此外，郡守和郡尉下还设有辅政的丞。郡守、郡尉、郡监三者各负其责，不相统属，在直接听命于中央的同时，共同完成一郡之治理。
县分两种，京畿诸县由内史统领。一般的县根据人口数额设置长官，万户以上的县设县令一人，不满万户的县设县长一人，县令和县长主管县政，掌治其民、显善劝义、禁奸罚恶、理讼平贼、恤民时务、秋冬集课、上计于属郡，受郡守节制，但任免权则归于中央。县令或县长下设县丞和县尉，县丞负责协助县长或县令，同时监管司法。县尉则负责军事和治安。其下还设令史、仓吏、狱吏、敦长等若干“少吏”，负责一些诸如文书处理、粮仓管理、工程建设等方面的具体工作。关于秦代设县之具体数目已不可考，估计约在1000个左右。[88]
县下有乡、里组织和治安组织——亭部。乡的长官亦因人口数额而设置，5000户以上的大乡设有秩，5000户以下的小乡设啬夫，有秩和啬夫的职掌相同，即掌一乡之诉讼、赋税、徭役等乡政大事，此外，还有掌教化的三老、掌治安的游徼。乡下的基层组织有里、什、伍，1里100家，里有里正；1什10户，什有什长；1伍5户，伍有伍长，层层相辖。与里同级的还设有负责徼循防盗的亭部，有亭长、亭卒。
郡、县、乡的主要官员组织：[89]
郡、县、乡既有土地又领户籍。乡以下里掌户籍，亭掌地籍。从而组成一个严密的地方管辖系统，加强了中央集权的专制统治。秦朝这种郡、县、乡、里、什、伍的地方组织为后世所效仿。
2.民族地区建置
秦朝在占领的少数民族地区设置具有民族统治特点的郡、道，韦昭曰：“中国（按：指中原）为内郡，缘边有夷狄障塞者为外郡。”[90]外郡实行有别于内地的羁縻统治，郡下既辖县也辖“道”，县统辖的是秦朝从内地迁来的移民，道是设在少数民族地区的县级政区。秦朝外郡设置具有因地制宜的特点，各个民族地区设置的外郡并不是完全统一，有的郡，郡守为流官，郡下统辖的道由土著民的首领、酋长统辖；有的郡，从上至下都保留土著民原来的“君长”、部落长统辖的旧制。如钱大昕所说，秦朝这种建置虽有郡名，仍令其君长治之。[91]
秦国在出兵灭亡西南巴、蜀两国后，于其地设置巴郡、蜀郡。秦朝建立前，蜀郡的郡守已为流官，如秦人李冰曾任蜀郡郡守，蜀郡下除了县之外，还设有严道、湔氐道和僰道，严道可能设在主要是徙、邛人聚居的地区；湔氐道设在主要是氐人聚居的地区；僰道则设在主要是僰人聚居的地区。[92]巴郡则不同，以巴王归巴地，[93]让其充当“蛮夷君长”，统帅各族，世尚秦女。此时，巴郡还停留在以氏族为单位的社会发展阶段，秦立巴郡后，令“其君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱，其民户出幏布八丈二尺，鸡羽三十鍭”。[94]显然这是一种羁縻统治的形式。又如，始皇三十三年（前214），在岭南百越人地区设置桂林、南海、象三郡，郡下分设县和道，从上到下保留着百越人原来的“君长”统辖的旧制。[95]
另外，秦朝在边郡地区还设置了不同于内地的军事驻防体系，边防戍守部队每百里设一都尉，重要边塞还设关都尉，属吏也较内地为多。[96]
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
