政府职能对高校知识创新活动的不合适定位导致结果不佳

学习型区域建构学习网络必须依赖以高校为代表的知识基础设施，知识创新和再生产离不开政府职能的科学定位和相关机制的建设。我国长期的行政集权体制使政府对高等学校的管理统得过死，对高校的招生、专业设置、学术方向、科研工作等干涉过多。这种体制导致的后果，一是政府为制度资源的唯一提供者，消解了高校制度创新的积极性；二是高校制度依赖性强化，而制度创新能力弱化。《高等教育法》对高校自治与自主办学虽有相应条款规定，但基本没有落实。

某高校科技处的李华（化名）老师，对此表达了自己的观点：^[13]

政府管理高校存在许多制度上的弊端，如科研管理制度上条块分割、各自为政，基础研究、应用研究、技术开发相互脱节，高校教学与科研分离的状况较为普遍；从科研投入制度来看，政府缺乏统一规划和统筹安排，重复立项、多头申请、低水平重复现象比较严重；科技资源配置制度上，政府没有有效的整合科技资源，高校的科技人员和科技团队没法充分共享资源，展开合作，一些重大、前沿的科技问题往往出现恶性竞争，难以形成创新的合力；从科研组织制度来看，散兵游勇、师傅带徒弟的小作坊方式大量存在。诸如此类的制度问题阻碍了我们高校科技创新能力的快速提高。

改革开放以来，我国以高校为核心的科学技术事业取得令世人瞩目的成就。但是，与科技发达国家相比，还存在相当大的差距。“科技发达国家从事研究与开发的人数一般为国民总数的0.2%，而我国仅为0.01%；发达国家研究开发经费占GDP比例都在2%以上，我国仅占GDP的1.3%；2005年，我国在国际重要科学技术刊物上发表论文15万多篇，占到世界总论文数的7%，但其中引用率较高的只有100多篇；我国每年专利登记超过3万件，但不及世界年增专利总量的1%，而且其中来自海外的约60%，属于发明专利的不到30%；科技竞争力国际排名，我国在49个可比较国家中排在第28名左右。”^[14]

第一，研发投入没有稳定的投资机制及其法制保障。高校是我国科研创新的主力军，但国家对高等学校研发资助多年不足。“1998年到2002年，国家拨付给大学的科研经费占国家财政在科研经费方面拨款总额，最高的一年仅占有9.6%。”^[15]

科技研发投入总量不足，关键问题在于没有稳定的投资机制及其法制保障，以政府为主体的投入增长滞后于发展需要；同时，投入不足和浪费低效并存。我国高校科技投入与发达国家相比尚存在较大差距。“1998年，美国高校的研发投入为218.6亿美元，日本高校为180.2亿美元，德国高校为92.46亿美元，而我国高校研发经费支出总额按照汇率折算仅为6.57亿美元，只有美国的3%、日本的4%、德国的7%（见图4-2）。得到国家重点资助的北京大学和清华大学，每年科研经费尚不及世界排名前20位的研究型大学科研经费平均数的1/10和1/5。”^[16]

图4-2　1998年我国与主要发达国家科研经费比较

第二，基础研究经费缺乏保障机制。高校是国家基础研究的主力军，但基础研究经费长期处于短缺状态。一般来说，基础研究在开始立项时，很难看出它的直接实用价值，但它是应用研究及技术开发的基础，对经济发展和竞争活动有着长期深远的影响。由于基础研究与实际生产应用有相当的距离，难以立即见效，因此企业对此投资的积极性不大，这就需要政府加大基础研究项目的投资力度。

我国研发人才已超过6000万的总体规模，但尖端人才短缺，能达到世界前沿、加入全球竞争，具有战略地位的科学家却相当稀缺。在158个国际一级科学组织及其包含的1566个主要二级组织中，我国参与领导层的科学家仅占总数的2.26%，其中在一级科学组织担任主席的仅1名，在二级组织担任主席的仅占1%。

第三，缺乏资源共享机制。当今时代，我国科研所需资源比较稀缺、分散，其他相关基本条件仍然非常薄弱，制约着科技进步和经济创新发展。有统计数字表明，“截至2006年发达国家大型科技装备利用率达到170%～200%，而我国只有近25%”^[17]。

国家对高校科研投入特别是基础研究的投入不足，制约了高校知识生产和学习型区域发展的引领作用，制约了区域经济社会创新能力及其可持续发展。学习型区域构建学习网络，需要政府协同高校共同完成创新管理活动，才能提高自主创新能力。我国政府与高校在创新中的互动学习作用尚未确立起来。政府在一些方面干预过多，不能自如地行使宏观调控职能；高校在配置知识资源方面显得乏力；高校的推力不足，政府又未能很好地发挥作用。高层次上科技与经济相结合的体制问题还没有很好地解决。政府各部门的科技计划缺乏衔接，资源配置缺乏协调。(www.xing528.com)

长期以来，我国在高等教育的管理上实行集权体制，也就是说，高等学校的大多数行为权力都集中在中央政府的手中。这样，政府事无巨细，一概对高等学校行使管理权，使得我国高等教育决策权过分集中。高校在这种集权体制下，由政府控制着学校设置权、规划权、专业设置审批权、专业设置权、高校干部任免权、计划招生权、教师职称评审权、高校经费分配使用权、毕业文凭发放权等。也就是说，政府既要举办高等学校，又要监督、评价高校，还要直接管理高校。这种集权体制模糊了高校管理职能和高校行政职能之间的划分，致使政府主管高校的部门定位不清，高校的举办者、办学者和管理者集中在高校的政府主管部门，成为一体。改革开放以来，尤其是实行市场经济以来，这种局面有了很大的改变，但是根基并未动摇，并经常反映在高等学校的行为之中。这样一来，高校不可能自己掌握自己。也就是说，政府的安排限制了高校的发展，国家对高等教育统得过死，统得过多，地方与高校缺乏应有的权力，高等教育没有地方特色，高校缺乏独特的个性。没有个性的高校自然没有地方特色，高校缺乏独特的个性。没有个性的高校自然缺乏创造性。这种状况与高等教育决策权过分集中有着直接的关系。

我国政府在对高校进行管理的过程中，主要采用管理行政部门的方式来管理高等学校。这一模式与集权管理直接联系，互为补充。在集权体制下，高校被看做政府的下属部门，是行政体系在高校系统的延伸，必然导致政府以对待下属部门的方式管理高校。在规范高校行为上，主要是依靠上下级行政路径为准的“红头文件”，而没有依据公开、完备的法律法规。在管理日常事务上，主要采用一事一议的行政审批方式，而不是对事不对人的、普遍适用的规范化的间接控制方式。政府与高校的关系主要是一种隶属和依附关系，高校行为的调整主要来自于政府的控制与指令式管理，政府对高校缺乏服务职能，高校的行为也较少接受来自于社会和市场的调节。

这种行政管理模式不仅表现在国家对高等学校的宏观管理中，而且也表现在各高等学校内部管理中。高校内部权力从现状来看比较集中，学校行为也多是行政管理的方式。学校党委对“重大”事物的领导变成了对一切事物的领导，普通教师在这些方面几乎没有任何发言权。科研管理部门为了考核科研人员的业绩，行政主管部门为了考察各校的科研发展，一味地重视各种统计数据，出现了片面强调数量的现象。为了提高论文发表篇数或课题结项、鉴定评奖数，管理部门拔苗助长，使一些原本有重大科技成就的项目及早地结束而去参加鉴定评奖。片面强调数量，助长了科学研究的浮躁风气，使科学研究急功近利，难以产生高质量的、有重大社会价值的研究成果。

我国与世界各国包括发展中国家相比，政府对教育包括高等教育的投资还处于一个较低的水平，因此，强化政府投入的法律政策保障体系势在必行。依据《中华人民共和国教育法》，高校的支出“以国家财政拨款为主”。政府的财政投入始终是高校支出的主要来源。我国的公立高校绝对占多数，在其经费投入仍主要倚赖政府财政的情况下，政府总体投入不足，极大限制了高校的科研投入。政府预算的教育经费总是占国内生产总值的3%左右，致使高校经费长期陷入不足的状态。长此以往，必将影响我国高等教育的发展，最终影响整个国家的发展。我们应该清醒地认识到：政府始终是高校的主要投资人，无论高校采取怎样的方式从各种路径筹措经费，都不是说政府就可以减免自己主要投资人的责任和义务。另外，随着GDP的不断增长，经济发展水平越高，政府对于高校的投入就应越大，高校经费占教育总经费的比重也应越大。

某高校科技处的王媛（化名）老师认为政府对高校科研的投入和对科研资源的整合做的很不够，她说：^[18]

我国高校学科带头人等顶尖人才不管从数量上还是质量上仍有不足；高校的研究院所、实验室等平台的数量和实力与世界发达国家相比还有很大的差距，高校科技研发经费明显偏低。我国高校的人、财、物等资源与国外高校相比，一方面，明显不足；另一方面，则因为整合不够。过去高校承担了大批国家和省部级科研任务，取得了一大批科技成果，这些成果涉及了各个行业领域的各个学科专业；各个高校都有自己的庞大的藏书量和电子数据库；高校各个层次人才较多。然而，对这些资源的整合和科学的知识管理做得很不够。

“863计划”作为最早的国家主导的高技术发展计划，对于我国创新体系的建设形成了最初的动力，这个计划作为一项国家“R&D计划”，具有以国家投入为资金来源主体和行政管理模式的特点，从科技发展的领域选择到研究进程和成果评估都是纵向条线安排，带有比较明显的行政色彩，这个特点在一定程度上影响了对科技发展成果的科学和系统的评估。最近，在对全国承担500万元以上课题组进行的检查中，发现存在弄虚作假行为。这从一个侧面反映出作为一个国家投入和安排并且以行政规划为模式的国家“R&D计划”，应如何科学地对其成效进行系统的评估，是“863计划”实行以来一直非常欠缺的问题。

创新是一个长期、艰辛和充满不确定性因素的过程。政府可以用激励政策来加速这一过程，但不存在实现这一过程的简单捷径。科研管理中现行的许多评价指标体系的导向原则依旧是经济增长过程中的粗放行为，就是在评价中以速度取代效益，以规模取代价格，以短期取代长期。这就造成了创新的长周期与行政管理业绩考核短周期之间的矛盾，制约了创新执行者的积极性。

长期以来，我国推动创新的体制特点是国家配置科技资源，政府直接投身创新的全过程。这种科研管理制度建立在计划经济模式下，有利于无障碍使用科研项目，但由于市场没有参与检验科研项目的价值，也没有实施项目所产生的经济效益去鼓励科研队伍的创新积极性，就容易导致低水平反复研发，致使科研项目不符合社会需求、科研成果仅存在理论价值而缺乏应用价值、成果转化率不高的情况。尽管政府支出了高比例的科研经费，但因为缺乏科技创新的源头管理，即市场需求预测，导致技术成果末端管理环节前移，往往将专家鉴定环节取代市场接受环节，造成每年大量科技成果因缺失转化效率而被闲置。

由于政府过多介入创新项目，创新活动多由政府实施规划，高校欠缺自主性及创新力。高校在创新活动中居于怎样的地位，某种程度上决定了一国或一地区创新发展的知识水平。国际经验显示，高校在科技研发活动中的领军地位已被证明非常有利于一国科技的高效、经济和迅速发展。而我国在研发投入各个领域，政府都是主体，使得高校难以在研发投入、创新表现方面发挥积极主动的作用，也就无法确立国内高校创新主体的地位。而且各国经验还显示，政府在创新体系建设的不同时期可以发挥不同的作用，在创新体系发育还不完善的国家和地区、在创新体系构建的初期，政府主导创新的机制起着关键的作用，但是创新体系一旦形成并开始对国家的技术创新发挥作用后，政府主要的功能是对创新环境的维护和对创新制度的建设。

原本政府职能重点体现在提供公共服务与支持，不应该具有功利性。但在自主创新过程中，各级政府明显带有利益（地方利益）导向，相对轻视基础研发，过分强调“临门一脚”的项目，使创新缺乏有效的基础支持。一方面，政府过多地直接介入了科研项目；另一方面，存在政府在为高校科研创新服务的体制和机制完善中的职能缺位，如缺失创新政策体系、相关机制和外部环境，技术创新的中介服务体系、合作研发的平台建设不力等。各地高新科技园区的建设和发展，政府起了主导作用，是政府规划的产物，但普遍存在制度创新滞后的问题，具有不同性质机构职能集于一身，干部级别“高套”，优惠财政税收安排，高授权管理安排，缺乏以高校为依托。这些创新制度、体制、机制的缺乏、不完善或失效，都可能会阻断知识创造、知识流动或科研成果产业化的路径和循环，从而影响到区域创新体系的建设。