新时代农村公益文化设施建设进展

改革开放前20年，农村公益文化建设投入相对不足，农村公益文化事业一直处于缓慢、起伏不定的发展中。进入21世纪，随着我国经济社会的发展，党和政府把文化建设作为社会文明进步的重要标志，相继出台了一系列加强文化强国建设措施，及时提出文化体制改革的任务，取得了阶段性改革成果。农村公益文化建设也得到持续快速发展，特别是落后农村公益文化建设取得了巨大的成就。

（一）改革开放初至20世纪末农村公益文化设施建设与服务

改革开放初至20世纪末，我国农村公益文化发展经历了一起一落的过程。1982年11月30日，第五届全国人民代表大会第五次全体会议提出，“六五”（1981—1985）期间，要“基本上做到市市有博物馆，县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站”^[21]。1984年3月28日，《国务院办公厅转发文化部关于当前农村文化站问题的请示的通知》指出：“明确文化站的专职人员的编制，注意改善他们的待遇。为了完成文化站所承担的任务，应当逐步做到每站配专职人员一人，由文化事业经费供给。他们的工资、福利等与文化馆干部同等对待。文化站的事业编制由地方解决。”“地方财政对文化站的经费补助，随着经济的发展，根据地方财力的情况，也应逐步增加”。^[22]

20世纪80年代到90年代，是我国农村文化发展的飞跃时期。在家庭联产承包责任制的普遍推行下，原来的人民公社逐渐由乡镇政府取代，原来由人民公社集中提供农村公益文化设施与服务的制度安排，转变为由政府为主、社会和民间等多方参与。但从总的情况来看，实践中企业、私人不愿也无力承担覆盖面广、投资大、效益较慢的农村公益文化设施建设与服务。因此，农村公益文化基础设施建设与服务的主体仍然是政府。在各级政府的重视下，“这个时期，全国大多数地方，不仅建立起了文化站，而且通过组织人事部门的严格考核，逐渐解决了农村基层文化站一站一编，使基层文化人的工资经费得到了保证。也正是在这个时期，涌现出了一大批全国先进文化单位与个人，农村基层文化阵地设施建设开始起步。”^[23]

20世纪90年代初，在物质文明与精神文明“两手抓，两手都要硬”的指导下，各地注重加强精神文明建设，弘扬社会主义文化主旋律。与此相适应，1991年，中宣部组织开展了“五个一”工程，即：“力争每年推出一本好书、一台好戏、一部优秀电影、一部优秀电视剧（电视片）、一篇或几篇有创见有说服力的文章。”^[24]但在现实生活中，人民群众的基本精神文化生活明显得不到保障。如，在农村放映电影和文化艺术团队表演的次数明显下降，农村文化站等逐渐消失，对人民群众日益增长的精神文化生活需求影响较大。从1978—1991年的相关统计数据来看，我国农村电影放映和文化艺术团队表演的数量以及文化站的数量都经过了一个先增长后减少的过程（具体见表5-4）。对此，1990年《全国村级组织建设工作座谈会纪要》指出：“要量力而行地建立农村文化阵地，活跃农村文化生活。广播、电影、文化、教育、新闻、出版、科技等部门都要重视为农村服务，经常想着八亿多农民……应尽快把有线广播等设施恢复起来”^[25]。在中央关于国民经济和社会发展规划中还专门论述文化事业发展规划，指出：要加强文学、电影电视等的创作，满足群众文化生活需要，进一步办好图书馆、文化馆、文化站等各类文化活动场所，加强市场管理和引导，积极提高广播电视覆盖率，提高节目质量，研究促进文化事业发展的经济政策。^[26]这一时期由于各方面的原因，许多地方政府没有把农村公益文化设施建设与服务放到突出地位。具体表现为农村公益文化设施建设与服务的资金投入不足。

农村曾经存在的一些文化设施和一些群众性公益文化活动，在丰富人民群众精神文化生活中起过重要作用，但后来一度在一些地方消失了。一些地方的公益性文化事业单位转向营利性文化单位。一些地方的公共文化资源转向营利创收，公益文化基础设施被出租，或被转做他用，公益性文化事业建设停滞不前，一些地方甚至出现倒退。一些乡镇图书馆（站）及图书资料最后也不知去向，乡镇建设的一些电影院逐渐退出历史舞台，有些地区的农村电影放映队几乎绝迹。由农村共青团和妇联开展的文艺表演等公益文化活动也在不知不觉中退出了人们的生活。乡镇广播站几乎全部消失，即使保留下来的，也是有机构而无实际活动。原来公社设置的文化机构慢慢失去了工作的动力和能力，大多只是名义上保留着编制，但实际并不从事文化事务管理。这一时期，最为活跃的文化活动可能就是因发展经济所带来的娱乐视听活动。

1994年，我国进行“分税”制改革，提出“财权上收，事权下放”的改革思路。这种改革思路客观上要求乡镇承担更多的公共事务，农村公益文化设施建设与服务的主要承担者当然就是乡镇政府。同时，这种改革思路客观上导致乡镇财政收入大幅减少，乡镇财政根本无力承担农村公益文化设施建设与服务所需资金。乡镇政府为了提供农村公益文化设施建设与服务所需费用，只好通过“三提五统”和向农民“集资摊派”的方式筹集。因此，农民仍然是农村公益文化设施建设与服务的实际承担者。只不过人民公社时期，农民是农村公益文化设施建设与服务的“隐性”成本承担者，现在变为“显性”成本承担者而已。随着乡财政改革的不断深化，乡镇一级事实上具有文化站的人、财、物管理权，在财政负担过重的背景下，一些乡镇曾经靠借贷建设起来的农村文化设施逐步被变卖，大批的文化工作人员被政府抽去“从政”，乡镇文化站实际上已经名存实亡。从这个角度来看，这一时期的农村公益文化设施建设与服务实际上处于停滞状态或倒退，难以承担农村公益文化产品的供给与服务，对于落后农村的广大人民群众来说，更难享受到公益文化服务。这种状况导致了农村文化建设的“空场”，农村广大群众的精神文化需求较长时期得不到满足，导致农村一部分人出现精神空虚、沉湎迷信、道德滑坡、行为失范等不良社会现象。针对这一问题，党和政府迅速采取一系列重要举措。在中央统一领导下，文化部开展了一系列旨在丰富人民群众精神文化生活的活动，比如“万里边疆文化长廊建设”，主要采取了丰富群众精神文化生活的“四基”（基本活动阵地、基本活动内容、基本活动队伍和基本活动方式）活动。特别是文化部开展的“创建先进文化县”活动，大大推进了一些地方的农村公益文化基础设施建设。1995年底，中宣部、文化部等8个部委联合发起的文化下乡活动，对于推进农村公益文化服务影响最为突出。“据统计，到1996年底，这一活动中仅戏剧下乡就有11万多场，放映电影30万场，赠送图书报刊1200多万册，为农村建立书库14000多个。”^[27]这些活动促进了农村公益文化服务的发展，但这些成果由于缺少制度支撑和后续投入而难以持续。

表5-4　1978—1991年我国农村公益文化设施与服务数量对比(www.xing528.com)

根据徐达深主编：《中华人民共和国实录（第五卷）》，吉林人民出版社，1994年，第289、290页数据整理。

（二）新世纪以来农村公益文化设施建设

进入新世纪以来，我国对农村公益文化设施建设与服务的目标有了新的认识，国家相继提出了公共服务均等化等理念，农村公益文化设施建设与服务迎来了发展的机遇。

2000年，中央针对农村基层政府“乱收费、乱摊派”加重农民负担的问题，在一些地方开始农村税费改革试点。2003年，农村税费改革推广到了全国。2006年1月1日，农业税在我国被全面取消，“三提五统”和各种集资摊派在农村被取消了，农业特产税和农业税在农村被取消了。随之而来的是农村公益文化设施建设与服务制度的变化，突出表现在中央政府加大了对农村公益文化设施建设的投入。同时，地方各级政府也加大了对农村公益文化设施建设与服务的投入。从2006年起，在全国启动了“乡镇文化站建设、‘三送’工程、农村有线电视进村入户以及农家书屋建设等农村公共文化建设项目”^[28]，这些项目的投入大都以省、市政府为主。这一时期，农村公益文化设施建设与服务承担的主导力量出现了变化。一是中央和省、市级政府加强了对农村公益文化设施建设与服务的职能。乡镇文化站、农家书屋建设和“三送”工程等农村公益文化设施与服务的规模、布局等主要由上级政府决定，从形式上看，广大人民群众是被动的接收者。二是经费支持趋于多元化。在党和政府的引导、鼓励和支持下，民间、企业、私人参与农村公益文化设施建设与服务的多元格局逐渐显现。三是乡镇政府对农村公益文化设施建设与服务的职能因素在减弱。由于取消了“三提五统”等收费权，乡镇政府的财力减弱，因而对农村公益文化设施建设与服务也逐渐弱化，甚至不履行基本的职能。

21世纪以来，党和政府相继出台了一系列政策，加强了农村公益文化设施建设与服务。2006年9月13日，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布，明确提出“积极发展文化事业和文化产业，加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”^[29]。并将“公共文化服务”的内容专辟一章，涉及“完善公共文化服务网络”“加强农村文化建设”“普及文化知识”“建立健全文化援助机制”“鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业”^[30]等一系列重要部署。2007年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，提出了有关加强农村公共文化服务体系建设的一系列重大举措。2007年10月，党的十七大报告明确指出：“……完善扶持公益性文化事业……坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文化设施建设。”^[31]党的十七届六中全会集中研究我国的文化建设，并通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，《决定》指出：“要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。”^[32]党的十八大指出，到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，“公共文化服务体系基本建成”。要加大对农村特别是落后农村公益文化设施建设和服务的帮扶力度，继续发挥农村公益文化设施建设与服务的公益性作用。在公益性文化活动中，引导农村群众实现自我表现、自我教育、自我服务。要“增强国有公益性文化单位活力”^[33]。要加强我国落后农村公益文化设施建设，完善农村公益文化服务体系，提高服务效能。党的十九大报告强调指出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”^[34]党的一系列政策为进一步加强农村公益文化设施建设与服务指明了新的方向，标志着农村公益文化建设将步入一个崭新的发展阶段。按照新形势新要求，未来国家不仅持续投入若干专项资金，持续推动全国性重大公益文化工程建设，如广播电视村村通工程、农家书屋工程、社区和乡镇综合文化站（中心）建设项目等，而且这些工程的实施重心都明显地向农村偏远地区倾斜。这些工程的实施，将使落后农村公益文化设施建设与服务得到不断的改善。