云南少数民族治理：中国西南民族通史简编

云南是少数民族众多之地，虽然明代有改土归流的措施，但尚不普遍。到了清政府在云南的统治稳定下来之后，有了改土归流之议。雍正四年（1726年），雍正皇帝任命鄂尔泰为云南巡抚兼总督，鄂尔泰提出了治理西南少数民族的基本思想：“欲安民必先制夷，欲制夷必改土归流。”^[189]由于少数民族的分布多呈犬牙交错状，多数是分属于不同省，于是在治理上产生了许多不便，如东川、乌蒙、镇雄都是乌蛮土司，属四川省，但地理位置上与云南紧紧相连，东川与云南仅一岭之隔，到云南省会昆明四百余里，而距离四川成都却有一千八百里。雍正三年（1725年）乌蒙土司攻打东川，被滇兵击退，但四川的令箭才到。针对这些情况，鄂尔泰认为：“东川已改流三十载，仍为土目盘踞，文武长寓省城，膏腴四百里，无人敢垦。若东川、乌蒙、镇雄改隶云南，卑臣得相机改流，可设三府一镇，永靖边氛。”^[190]以上是鄂尔泰就如何处理川滇连接地区民族问题的策略，目标是调整乌蛮分布区的省级政区归属，将东川、乌蒙、镇雄划归云南省。

而对于云南南部、西南部边疆地区的少数民族的治理，鄂尔泰又有针对性地提出了解决方案，认为：“滇边西南界以澜沧江，江外为车里、缅甸、老挝诸土司。其江内之镇沅、威远、元江、新平、普洱、茶山诸夷，巢穴深燧，出没鲁魁、哀牢间，无事近患腹心，有事远通外国，自元迨明，代为边害。论者谓江外宜土不宜流，江内宜流不宜土。此云南宜治之边夷也。”^[191]鄂尔泰对云南南部、西南部边疆少数民族治理的核心是在靠近边境线远离政治中心的地区，由于流行瘴疠，所以保留了土司，没有进行改土归流；而对于邻近云南省政治中心区的元江、新平等地则使用“宜流不宜土”的政策。这一政策在执行过程中虽然谈不上是百分之百执行，但却是当时处理云南少数民族政治制度变革的一项基本策略，在相当长的一段时间内，对处理云南的民族问题曾起到过积极的作用。当然，这一基本策略的负面影响就是延缓了云南边疆一线少数民族社会发展的进程，减少了云南各民族之间交往的数量和质量，使云南少数民族内部、外部的不平衡状况进一步加剧，影响了少数民族的历史发展进程，形成了云南少数民族众多、即使是同一民族也有众多支系的这样一种历史现状。

对于改流的具体措施，鄂尔泰提出：“改流之法，计擒为上，兵剿次之。令其自首为上，勒献次之。”^[192]由于云南边疆少数民族上层贵族拥有相当的武装力量，所以政府就必须拥有强大的军队，即“惟制夷必先练兵，练兵必先选将。诚能赏罚严明，将士用命，先治内，后攘外，必能所向奏效，实云贵边防百世之利”。^[193]鄂尔泰所提出的治边之策深得雍正赏识，首先下诏将东川、乌蛮、镇雄三土府改属云南。雍正六年（1728年），铸三省总督印，命鄂尔泰兼治广西。在得到雍正的大力支持下，在云南进行了全面的改土归流。由于鄂尔泰已有既定的改流方针，所以云南没有改流的土司主要是“江外”的土司及靠内少数特殊的土司，其具体为：车里宣慰使；耿马宣抚使、陇川宣抚使、干崖宣抚使、南甸宣抚使、孟连宣抚使；遮放副宣抚使、盏达副宣抚使；纳楼副长官司、亏容甸副长官司、十二关副长官司；蒙化土府、景东土府、孟定土府、永宁土府；富州土州、湾甸土州、镇康土州、北胜土州。(www.xing528.com)

从历史的角度看，不论是土司制度还是改土归流，都是解决民族问题的一种政策，在不同的历史条件下，都有其特殊的历史意义和作用，应客观评价，不可轻易褒贬之。