西南民族地区：元朝政区设置

（一）云南行省的建立

1.云南行省建立的背景

蒙元统治者在云南实行以宗王为首脑的军事统治近20年，云南的局势基本平定下来，但是云南的形势与全国形势的推衍息息相关，同时，又有云南少数民族地区的特殊情况，阶级矛盾、民族矛盾、统治阶级内部的矛盾交织在一起，呈现出错综复杂的局面。

首先是随着蒙元统治者对云南少数民族统治的深入改变了利益格局，引起了云南少数民族的反抗。其中，声势最大的为白族僧人舍利畏领导的起义。^[20]这次起义人数最多时达到30万人，遍布滇中、滇东、滇西各地，给蒙元统治者以沉重的打击，历时十年才被镇压下去。^[21]《滇云历年传》评论说：“临统制十羊九牧，赋役必一兔两皮，如此而欲蛮夷之率俾境土之安宁，其可得乎？”^[22]而雍正《云南通志》则有：“世祖至元元年（1264年），舍利畏叛，诸部并起，信苴日讨平。时东爨舍利畏倡言：‘蒙古处北，吾等处南，声教所不及，何以服从之？’会都元帅宝合丁专制，不善抚辑，于是东方诸蛮并起应之，众至三十万。”^[23]虽然这次起义最后被蒙元统治者和段氏共同镇压下去了，但起义给了蒙元统治者沉重的打击，“舍利畏结威楚、统失、善阐及三十七部诸爨各杀守将以叛，善阐屯守官不能御，遣使告急……”^[24]

当时除了由于民族关系日趋紧张最后导致武力冲突外，蒙元统治阶级内部因利益争夺而引起的斗争也日益公开化、白热化。云南王忽哥赤是蒙元政权任命的云南最高统治者，但“云南三十七部都元帅宝合丁专制岁久，有窃据之志，忌忽哥赤来为王”。^[25]最后发展到至元八年（1271年）宝合丁和行六部尚书兼云南王傅阔阔带合谋毒死了忽哥赤。阴谋得逞后，“宝合丁遂据王座，使人讽王妃索王印”，并囚禁筹备讨贼的张立道，甚至连前来查处忽哥赤死案的朝廷钦差博罗欢都因担心兵变，只得暂受其贿以安其心。^[26]

忽哥赤遇害后，又先后有宗王阿鲁忒儿、脱忽鲁坐镇云南，但由于政局不稳，各种矛盾错综复杂，云南的局势已处于无人驾驭的状态。当时王恽给世祖请求让云南王府卫行六部尚书柴祯北还的奏书说：“（柴祯）自居大理，将及五年，今体访得王府既还，无所事事。至于彼方，上设宣抚，下有管民等官，仰赖天威，足以镇抚，其柴祯等一行官吏二十余人，似不宜久置遐荒坐老志节……”^[27]这个奏书透露出来的信息是蒙元政权派到云南的宗王府、行六部都已形同虚设，无所事事，实权落于当地少数民族首脑之手，蒙元政权在很大程度上对云南的政局失去控制。到过云南的李京说，当时云南的形势是“委任非人，政令屡变，天庭高远，不相闻，边鄙之民，往往复叛”，^[28]这就是明证。

此时，忽必烈军队统一全国的战争已取得决定性的胜利，局势基本稳定，可以腾出手来解决云南的问题。忽必烈曾亲率大军远征云南，一路克服了无数艰难险阻，并把随他征服大理的将领比作成吉思汗时同饮黑河水、共患过难的勋旧。^[29]他对云南的重视程度可见一斑。忽必烈亲自到过大理，接触过云南的少数民族，对云南的风土人情有所了解。他曾对坐镇云南的宗王说：“朕固乐其风土，曩非历数在躬，当于彼请分器焉。”^[30]忽必烈还感叹道：“云南胜地，极在遐荒。自朕亲监，率兵，归附，迄今役属二十余年，抚恤之心虽切，而下民之志未定。今欲得人，以革其弊。”^[31]忽必烈已经意识到云南的主要问题是“比因委任失宜，使远人不安”，解决云南问题的关键是“欲选谨厚者抚治之”。^[32]忽必烈认为，云南的主要负责人应该胸襟宽广，能团结人，协调好各方面的关系，特别是能处理好与云南众多少数民族的关系，保持边疆少数民族地区的稳定与和谐的人。经过认真的考虑和挑选，他选中了赛典赤·赡思丁担此重任。

到云南上任之前，忽必烈与赛典赤进行了语重心长的谈话。忽必烈说：“云南朕尝亲临，比因委任失宜，使远人不安，欲选谨厚者抚治之，无如卿者。”^[33]赛典赤没有辜负忽必烈的厚望，在到云南前，已对云南各方面的情况进行了认真的调查了解，“退朝，即访求知云南地理者，画其山川城郭、驿舍军屯、夷险远近为图以进”。^[34]赛典赤的计划得到了忽必烈的批准，“帝大悦，遂拜平章政事，行省云南”。^[35]至此，云南行中书省的设置进入实质性阶段。

赛典赤初到云南时，首要任务是要建立一个行中书省的领导班子，开展工作。最初的云南行中书省领导班子成员除了平章政事赛典赤外，还有断事官纳速剌丁、月忽乃；左右司郎中杨琏；员外郎塔木丁；都事梁曾、侯瑞。^[36]此外，又在中庆、大理设置儒学提举，命王荣午、赵子元充其职。可以看出，这个最初的行中书省领导班子有平章政事、断事官、左右司郎中、员外郎、都事等设置，但比起正规的行中书省设置，尚缺丞相、参知政事等官职的设置。云南行省设置的基本框架随着工作的展开而逐渐完善。三年以后，朝廷对云南行省开展的各项工作非常满意，擢阿鲁、纳速剌丁为云南诸路宣慰使都元帅，杨琏为宣慰使，信苴日为大理路总管，张立道为中庆路总管，“各赐虎符金银符宣敕者二百余人以旌其功”。^[37]

赛典赤到达云南后碰到的第一件棘手的事便是如何处理与宗王的关系。当时宗王脱忽鲁方镇云南，惑于左右之言，以赛典赤至，必夺其权，于是准备甲兵以为备。赛典赤听说后，乃遣其子纳速剌丁先至王所，请曰：“天子以云南守者非人，致诸国背叛，故命臣来安集之，且戒以至境即加抚循，今未敢专，愿王遣一人来共议。”这样一番入情入理、诚恳谦和的话打消了宗王的疑虑，骂其手下曰：“吾几为汝辈所误。”第二天，遣亲臣撒满、位哈乃等至。赛典赤对这些人员都礼遇相待，非常尊重，并准备授予二人行省断事官的官衔。二人回去后对宗王讲述了受到的接待，宗王大悦，由是“政令一听赛典赤所为”。^[38]赛典赤用自己的诚恳与谦和赢得了宗王的信任和尊重，行省与宗王的关系也变得融洽，十分有利于他开展对云南的治理工作。

赛典赤深知要使新建立的云南行省能顺利开展工作，除了要处理好和宗王的关系外，还要处理好和当地少数民族的关系。赛典赤本身是回回人，他对云南的少数民族比较尊重，没有民族歧视的做法。赛典赤到大理后，“下车莅政，风动神行，询父老诸生利国便民之要”。^[39]对于普通的少数民族群众，他“接见无虚日，虽以一壶浆至，必笑而纳之，更厚其酬答。由此远近翕然惧来”。^[40]即便是反叛的少数民族，赛典赤也是以理谕为主，他的诚心感动了反叛的少数民族，“罗槃主闻之曰：‘平章宽仁如此，吾拒命不祥。’乃举国出降……”^[41]对于少数民族酋长，他任命其一定的官职，让他们为元朝效力，哪怕是反对他的少数民族酋长，他并不是打击报复，而是化解矛盾，使几个反对他的少数民族酋长“皆叩头拜谢曰：‘某有死罪，平章既生之而又官之，誓以死报’”。^[42]正是由于赛典赤正确地处理了和当地少数民族的关系，才使社会稳定和谐，云南行省政区的设置工作顺利地得以开展。

理顺各种关系后，赛典赤着手对行政制度进行改革。至元十一年（1274年）正式建立了行省，并将权力都集中到行省。同年，赛典赤又任命段实为大理总管，收回其统辖万户以下官吏的权力，并将其权力限于大理一隅。次年，赛典赤上奏世祖：“云南诸夷未附者尚多，今拟宣慰司兼行元帅府事，并听行省节制。”这样，把宣慰司和行元帅府等军事设置放到了行省之下，听从行省的调配，解决了矛盾。同年，又奏：“哈剌章、云南壤地均也，而州县皆以万户、千户主之，宜改置令长。”^[43]在原来万户府、千户所及百户所的军事设置基础上，建立了路、府、州、县四级完整的地方行政体系。这一系列的改革，将云南的政权归入了行省，解决了各种势力割据的矛盾，更重要的是改变了军管民这一特殊管理体制，并削弱了地方势力。至元十三年（1276年），赛典赤“以改定云南诸路名号来上”，^[44]宣告了对云南政治机构改革的完成。

云南行省正式设立的时间是在至元十一年（1274年），据《元史·地理志四》记载：云南行省为路三十七，府二，属府三，属州五十四，属县四十七。其余甸寨军民等府不在此数。“其地东至普安路之横山，西至缅地之江头城，凡三千九百里而远；南至临安路之鹿沧江，北至罗罗斯之大渡河，凡四千里而近。”元“普安路”在今贵州盘县、普安一带，“江头城”在今缅甸北部杰沙，“鹿沧江”指今越南莱州省北部的黑江，“大渡河”即指四川汉源地区的大渡河段。云南行省统治的范围，包括了今云南全省、贵州省的西部、四川省的西南部以及今缅甸的北部、越南的西北部、老挝和泰国的北部地区在内。^[45]云南行省幅员辽阔由此可见。云南行省一经建立，便走上了自身发展的道路，最早从中书省组织中游离出来，成为相对独立的地方行政组织，并直接影响到行省体制的建立。云南行省的设置，标志着元代行省制度发展到一个新的阶段。赛典赤所进行的政权机构建设，使云南行省与内地的机构设置相同，而且云南与全国统一的政权机构的设置，也使中央政府对云南行省的管理与全国同步，这些充分说明当时云南行省已纳入全国的正常管理之中。^[46]

元代在云南政区土官的设置，是在云南行省路、府、州、县常规行政体系中任命了大批少数民族首领担任云南行省各级行政部门的官职，同时还在边疆少数民族地区专门为少数民族首领设置了宣慰司体系。因为其任命、管理、职权均与朝廷派出的官员有所不同，所以称为土官。(www.xing528.com)

元代在云南政区的土官土司设置分为两种：第一种是在行省之下的路、府、州、县常规设置中由土官担任职务；第二种是专门针对边疆少数民族地区设置的机构，即宣慰司体系，在此体系中则既有流官又有土官。下面对这两种设置分别进行介绍。

路为行省之下的第一级行政常规设置，元朝在云南行省“路”这一级行政设置中任用了不少土官土司。如至元十一年（1274年），“赛典赤为云南行省平章政事，更定诸路名号，以信苴日为大理总管”，^[47]这是元代在云南行省政区中最早有关于土官总管府的记载。至元三十一年（1294年），“金齿新附孟爱甸酋长遣其子来朝，即其地为军民总管府”；^[48]泰定二年（1325年），“置车里军民总管府，以土人寒赛为总管”；^[49]泰定三年（1326年），“元江路总管普双叛”；^[50]至顺二年（1331年），“立云南省芦传路军民总管府，以土官为之”；^[51]后至元四年（1338年），“云南老告土官八那遣侄那赛赍象马来朝，为立老告军民总管府”；^[52]至正七年（1347年），“云南老丫等蛮来降，立老丫耿冻路军民总管府”。^[53]

云南行省最有代表性的土官便是大理段氏家族。大理段氏自忽必烈攻大理后，便积极拥护元朝的统治，尤其是从军事方面给予了支援，他们协助蒙古军讨平境内未降诸郡，镇压各族人民起义，参与攻降安南的战役，还“预于”讨宋的兵事，^[54]因此受到了元朝政府的厚待。元人说：自段氏附元，“大理亦厘为一郡，以段氏宗子世为长民”，段实和其子段庆先后被授予宣慰司元帅之职，继参大政，“始终七觐阙庭，赏赍无算”，“诸孙之为方伯、连帅者，又十数人。呜呼！国家待段氏之意，可谓渥矣”。^[55]自至元十一年（1274年）行省平章赛典赤任命段实为大理总管开始，其后裔世袭其职迄明初共11代，史称“十一总管”。正是因为朝廷的信任，段氏在元初和元中叶均表现得忠心耿耿，并未出现异心。如前所述天历兵变前，云南一直有行省和出镇宗王的权力之争，而段氏则一直未参与其中。一方面，是由于自行省建立后，云南形成了一整套完整的行政设置，包括原来由段氏所领的大理、善阐、威楚、统失、会川、建昌、腾越等城均纳入其中，而段实也被任命为大理路总管。这些改变加强了行省的统治，也间接削弱了段氏的权力。行省还对段氏的兵权加以限制。行省建立后，原来由段氏直接带领的爨僰军为云南行省直接统率。《元史·缅传》中便记载至元十四年（1277年），“缅人以阿禾内附，怨之，攻其地，欲立寨腾越、永昌之间。时大理路蒙古千户忽都，大理路总管信苴日，总把千户脱罗脱孩奉命伐永昌之西腾越、蒲、骠、阿昌、金齿未降部族，驻剳南甸”；“云南省遣云南诸路宣慰使都元帅纳速剌丁率蒙古、爨、僰、摩些军三千八百人征缅。”从以上记载可以看出，军权已掌握在行省手中，段氏仅作为大理路总管参与征伐。但同时，元朝政府仍然对段氏采取了怀柔的政策，段氏作为大理路总管，仍然拥有行政的实权，段氏也常常接受蒙元统治者的赏赐，如《元史·信苴日传》中就有至元十一年（1274年）、十三年（1276年）和十八年（1281年）信苴日接受赏赐的记载。^[56]这样的两手政策，使得段氏自愿或不自愿地效忠于元朝，两者的关系也很密切。

段氏与元朝出现分裂是自元朝中叶后，元朝国势渐微，段氏乘机坐大，形成与行省分庭抗礼的局面。如前所述天历兵变后的两个云南王阿鲁和孛罗均驻中庆，从侧面反映了当时的大理已经为段氏所控制，云南王都不能插手。而此后，云南行省的政治格局也发生了重大变化，权力已经集中到梁王手中，由此，云南的权力之争亦变为段氏与梁王之争。至正二十六年（1366年），梁王设计杀死了段功，自此，梁、段关系彻底破裂。最后，梁、段同亡于明。而段氏也结束了对大理的统治。

段氏可以说是元朝后期与元政府分庭抗礼的最大土官。但从段氏与元朝的关系不难看出，元朝对段氏的信任和尊重是段氏一直忠心的主要原因，元中叶后，段氏与宗王的分裂也是由于“王府陪臣多骄恣，陵轹段氏”，而“渐构瑕隙”。再加上元朝由于国力衰退，已无力对段氏形成控制，故段氏才开始坐大一方。而有学者更进一步分析了梁、段之争最主要的原因，是从元中央到地方在政治统治上的严重失序，由此二者之间本该保持的良性人际伦理和统治秩序遭到侵害，各自的权力欲望亦强烈膨胀，顺帝朝的段氏与梁王已隐然受到霸统观念的支配。^[57]因此可以说，元朝统治者在少数民族地区实行的土司土官制，体现了元朝政府对当地少数民族首领的信任和拉拢，对稳定当地局势、维护国家统一都起到了很好的效果。

（二）四川行省的建立

与云南行省的建立一样，元朝在四川也同样设立了行省。由于元代是四川社会发生剧烈变动的时代，与云南行省的建立相比，四川行省的建立经历了一个复杂的演变过程。

蒙哥汗三年（1253年）夏，忽必烈派遣王府的儒臣姚枢前往京兆（今陕西西安市）设立陕西宣抚司，又称陕右四川宣抚司、关西道宣抚司等，其治下是蒙哥汗封给忽必烈的关中份地，其宣抚使不同于其他蒙古宗王份地的执掌官，具有鲜明的地方行政官员特色。蒙哥汗七年（1257年），忽必烈与蒙哥汗关系恶化，迫于压力，于公元1258年撤罢了陕西宣抚司等机构。

中统元年（1260年），忽必烈即汗位，同年四月设立了京兆、西京等十路宣抚司。京兆等路宣抚司，全称仍是陕西四川宣抚司，治地包括原金朝的京兆府、鄜延、庆原、凤翔四路和蒙古军占据的四川原南宋故地。在建立宣抚司后，还在成都等处设置了经略司，直接为战争服务。

至元十年（1273年），元朝为准备发起大规模的灭宋战争，于四月罢河南行省和四川行省，分立行枢密院。四川行省裁省改属安西王相府。《元史·百官志二》载：“国初有征伐之事，则置行枢密院。大征伐，则止曰行院。为一方一事而设，则称某处行枢密院，或与行省代设，事已则罢。”^[58]

至元以后，由于各种原因四川行省屡置屡废、屡废屡立，但行省制度最终得以确立，作为地方最高一级的行政机构，成为其时当地的“总司”。

与元代在云南政区的土官土司设置一样，元代在四川政区土官的设置也分两种情况。在边远少数民族地区的宣慰司、宣慰司都元帅府或其所属的路、府、州、县或安抚司等机构，往往参用当地的土官任职。其根本目的在于团结边疆各民族中的贵族分子，以稳定对边疆少数民族地区的统治。

有元一代，在四川政区路、府、州、县及少数民族地区宣慰司设置的土官主要有西南番蛮安抚司、西南番总管府、永宁路（驻今四川叙永县西南）；都掌蛮安抚司、大坝都总管府（驻今四川兴文县）；上罗计长官司（驻今四川珙县南上罗场）；下罗计长官司（驻今四川珙县）；四十六囤蛮夷千户所（驻四川高县北庆符）；马湖路（至元十三年置，驻今云南绥江县西北金沙江南岸，大德九年移驻今四川屏山县）；散毛洞府、散毛誓崖等处军民宣抚司（驻今湖北来凤县）；容米洞（驻今湖北鹤峰县）等；师壁洞安抚司（驻今湖北咸丰县南旧司）；盘顺府（驻今湖北来凤县至湖南龙山县一带）；酉阳州（驻今重庆酉阳土家族苗族自治县）；怀德宣抚司（驻今重庆酉阳土家族苗族自治县）；永顺路（驻今湖南永顺县东南）；威州（驻今四川汶川县西北）。这些土官的设置，为元朝巩固其在四川行省的统治发挥了巨大作用。