战国（公元前5世纪以后）时，历史的大势是城乡结构的成立。历经长期发展的先秦贵族集团更进一步以大型都市为政治的基地。都市发展现象明显反映在考古证据中。[1]伴随都市成立，封建领主成为城居贵族，并发展出官僚制。而城外的世界——乡也连动变化，原属于各领主的个别的民也被城内的“官”整合为一体的“民”。于是城与城之间、城与乡之间的政治关系也随之成立。[2]公元前3世纪后期在全国实施的郡县制也是战国都市发达的结果之一。[3]从基层社会的观点看，郡县城中的市作为该地域社会的经济交换场所，这一点将是本文的重点。
这样一个以城乡关系为主轴的政治经济制度是前所未有的。公元前4世纪以来的诸子百家学说之重点在为此制度提供规划与理论。《周礼》为其一。《周礼》是一本颇有争议之经典，如成书年代、学派归属等，但这些辩论就留给学术思想史的学者，与本文无涉。因为可以确定的是，《周礼》是对应战国后期历史大变动而提出的一份新政体规划书，它有理论，也包含当代已实施的制度及对未来的预言。[4]该书对应两大历史脉络。一是本文所谓的“货殖”时代，二是大国运动。前者是取自司马迁《史记·货殖列传》之名，该传叙述战国到汉初这段时期，因为生产技术的提升，各地域社会的专业技术团体得以生产（殖）有商品价值的“货”，于是分工、交换与价值等基础制度都应运而生。后者的大国运动是复数的地域社会的政团之家整合成一个国家，这个现象可推至春秋（公元前8世纪后）以来，“战国七雄”是其代表。[5]
《周礼》一书就是为这样的大国设计出一套新的制度。[6]该书称大国为“邦”、“邦国”。若说《周礼》是为周王所治理的“天下”设计，则是误解。公元前4世纪中期以后，各大国君主纷纷称王。因此该书中反复出现的“惟王建国”，指的是大国君主之王建大国。《周礼》主张诸大国国君之上有天子，也明确有“天子”之职。[7]但《周礼》视“邦国”为最大的政治经济单位，而不是诸国所共构的“天下”，所以《周礼》并未设计“天下”的政治经济制度。《周礼》的体制是明显主张各“邦国”是自立与自主的政治单位，所以《周礼》是一本邦国或国家之书，而不是天下之书。
“国家”是战国的产物。它由诸“家”所构成，而国君之“家”是首席之“家”，也是“国家”。“家”是君臣团体，也是一个生产单位。[8]当时各大国如何建构各自的“国家”自不可一概而论，《周礼》是将这些复杂与多元的现象予以标准化与理想化。《周礼》所设计的政治体制是“邦（国）—都（家）—乡—邑”。邦与都是政治地理领域。邦是大国，都小国。国与家则是邦及都的政权及其实体的空间。政治层级之国、乡、都、鄙、家等说法通行于战国诸子百家著作中，不是《周礼》的发明。
在当时为“王制”所著作的诸预言书中，《周礼》的特色是其“六官”的架构，这充分表现《周礼》对于官僚制的信念。周礼官僚制（周官）有两个主要设计。第一，如何将邦国、都家、乡与邑整编为一个政治系统，第二是邦国中的各家如何对应发展中的“货殖”，即形态各异的生产团体。以下讨论第二点。
六官中的天官是“王家”之官，职司“王家”的业务，主要是提供王家的家计所需的物资与劳务。民间有多种的生产形态与生产团体，《天官·冢宰》称为“九职”，如农、薮牧、商贾等。冢宰职责就在“以九职任万民”[9]。王家对不同的生产团体征收不同的生产物，此为“九赋”，其对象是“邦中”、“四郊”与“山泽”等民。王家中又设有供给王家消费的专门之官，如兽人、渔人、醢人等，对应王家消费所需的兽、鱼与醢等物资。以“兽人”为例，其官府的组织与规模是“中士四人，下士八人，府二人，史四人，胥四人，徒四十人”[10]。这六十多人所组成的“兽人”官府再经营并管理全“邦”境内的兽生产集团，也依一定办法对其征收兽之货。
地官则是邦国为治理全体之民所设的官僚机构。因为都市发达与城乡结构的成立，城外世界——乡及其民成为新形态的政治与经济领域，故必须要有新的统治原理与制度。地官的职责是“乃经土地而井牧其田野”[11]，即将城外的所有“土地”视为一个整体而建构政治网络，并经营与管理其经济生产。一方面是将所有的“民”安置在层级性的政治单位中而由官僚治理。《周礼》所设计的民之组织有两套，一套可以称井田体系，即人为规划与创造出的以农业为主的聚落，其规划是“九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都”[12]。其社会单位是“夫家”[13]，也是一个最小的农业生产单位。九个“夫家”为一“井”，以至丘、甸、县、都，其上再为邦。另一套聚落对于王权而言是自主形成，即使如此也纳入官僚制的支配，这类型的组织是五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党。其长官有乡师、乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等。[14]
《周礼》相信王权能治理这套地官所控制的社会组织是因为它认为王权具有足够的政治力，这套政治力又被认为是来自传统的周王权，即祭祀、役与刑，亦即宗教、军事与司法，反映在春、夏、秋官。《周礼》中春官负责宗教，夏官负责军事，秋官负责司法。又有冬官职司工程建设，此则反映了新时代的都市建设运动。《周礼》一书实与周王体制无关，然而“周”之冠名因该书利用周王体制所具有的传统权威，以之作为新王权的权力正当性的理据。《周礼》所设计的政治组织是宗教与军事的复合体。如地官中的聚落明显是军队组织，与夏官所职司的军队组织配合。因为地官中设定的民的性质接近所谓屯田民，具军人性质，故各级聚落长官所职掌皆有“兵器”，这也是兵农合一的概念。[15]
《周礼》的目的就是要将多元与复数的地域社会的生产者纳入以王为顶点的“官”中。在经济层面上，王权利用其政治力作经济开发；在财政上，王权征收各生产团体的物资与劳务并作分配。地官的职责就是各地域的经济开发与管理，故设有各类专业技术的部门。如农业有草人、稻人，山林业有山虞、林衡，渔业有泽虞，畜牧业有角人、羽人等。地官的这些部门既经营与管理这些产业及其民，也向其所属的生产团体之民征收赋役。在行政系统上，这些专业生产团体或属天官或属地官，也分别向天官（王家）与地官提供赋役。至于详情不得而知。这是因为《周礼》只是蓝图，没有再多考虑到实务部分。
《周礼》为新时代创造了集体的民，即过去属于封建领主之个别隶属民现在统一编入以王为顶点的“官”中。[16]官与民的关系可以用《孟子·滕文公》所说的“劳心者治人，劳力者治于人。治于人者食人，治人者食于人”[17]之语表现。官是统治者，民是被统治者，界线明确。所谓食人与食于人是指民向官提供赋役，而官的公私经济所得来自民之赋役。且官员的经济来源不是直接来自民的赋役，而是俸禄。这样的官员是专业官僚，不能兼营生产。一体的两面，生产集团的首长（大商人）也不能成为官僚。(www.xing528.com)
从分析而言，周礼包含两套制度，一是郡县制，表现在地官中以都县甸丘、比闾族党的行政组织，以及市制。二是部民制。部民制是使用日本古代史中的用语，是指地方上的技术集团如何分属地方与中央层级的政权，向它们提供劳务与物资。[18]在《周礼》中，那些专业生产团体如何向复数的家（如王家、国家与其他诸家）提供赋役并没有明确的记录，但可以推测是如部民制，某些专业生产团体专属某家（如王家），也有一些专业生产团体分属诸家（如都家、王家）而依一定办法提供物资或劳务给特定的家。
如前所述，《周礼》所对应的时代是“货殖”，而“货殖”需要交换、价值与所有权的相关制度。新的王权的正当性必须建立在对于这些基础制度的确认与规范之上。《周礼》的目的与功能之一也在此。只不过，像所有权这样的制度在中国古代是属于“礼”的范畴，所以不会以法的文字定义。但《周礼》明确保障了生产者拥有其所生产物的所有权，只有两种方式可得到他人的物权，一是诉诸宗教性质的赋役，这是国家拥有的特权。二是经济交换。《周礼》为经济交换设计了市制。其制度主要如下。
市是在国或都（城）中明确的空间。商品交换必须在市中发生，而由市官管理。商人及其货品必须得到市官的同意才能在市中贩卖，且价格由官决定。即国家承认生产者对于其生产物的所有权，但交换却由国家管理，价值（价格）也由国家订定。《周礼》显然相信政治力可以掌控经济行为与现象。其可行性在于《周礼》认为这是王者之制，其背后的力量是王权，其代表是官，其权力形态有祭祀、役与刑。官以其政治力划分聚落、建立城市。《周礼》称之为“体国经野”。周礼并以官的权力与权威规范聚落与市的经济活动，包括规范市的活动与制定物价。
既然有市制，且市中有依规定所进行的交易，肯定使用货币，只是不限定于钱。《周礼》没有明定钱（铜币）是唯一的货币，可以推论布、谷物都可以当成货币，只要交易的双方可以接受。有三类人可以进入市购物。一是商贾，推测这类人是在市中购得商品后再转运销售。二是“百族”，即居于国中的贵族。三是一般人民，为购买生活必需品。[19]
在此“货殖”时代，货与货之间的交换主要发生在商人与城中的官员之间，我们不宜说官员只是消费者，因为官员也生产货，如金币、铜币。这类交易品多是高价位，即使用高额的货币。故市中的交易多不是当场使用货币，而是使用如支票性质的契约，《周礼》称为“质剂”。质与剂的具体形式为何颇有争议，但另当别论，它们是作为“市之书契”[20]，是以公文书的形式登录成交的内容与金额则无疑。周礼国家之所以有自信可以掌控市场秩序的原因之一是国家独占了文字（汉文）的使用权。《周礼·质人》曰：“成市之货贿、人民、牛马、兵器、珍异。凡卖儥者质剂焉。”[21]这些高价品的交易可以使用“质剂”。这种形态的交易之所以可行是因为由市官的公权力保证。买卖双方在市官的见证下，也在同意遵守市制的物价的前提下，签定此买卖契约，买者也在公权力的规范下将来会支付此金额，即使是延期支付。[22]
这是一个官办商营的市。商人在市中贩卖须经官的许可，经官估价，官也会订出可以贩卖的额度才准输入。所以《周礼》中才有“泉府”之官以解决货物在市中滞销的问题。按利伯维尔场的原则，商人若货物滞销就认赔并自行处理。但“泉府”却是向商人买滞销品，可见卖出在市内的商品是官的责任。若市的管理单位已同意进货却滞销，则由官府以当初的订价向商人买，此时则用钱无疑。然后再由市的官人降价卖出。又买者可以欠钱，其后加利息还钱。总之，《周礼》所要掌握的市是以官的政治力所能治理的市，官想要掌握的是物价决定权。在这个市中没有法定唯一的货币，买卖双方可以以货易货，然而要遵照官方所订的物价。
在战国到汉初的历史脉络中，所有与“王制”有关的著作都是那个时代的产物，故有共同的知识基础影响，也欲解决共同的问题，如运用交换与价值制度、经营农业聚落与建立地方行政制度等。我们无法在这些层面上区别儒家或法家。《周礼》被归类为儒家著作，相较于法家著作的《韩非子》《管子》《商君书》等，有两点可以比较。法家强调“重农”与“贵钱”。前者是政府创造专业农民，其方式一般是屯田，而以专业生产谷物为主。我称之为“大谷物主义”。[23]《周礼》也要创造以农夫之家为单位的农业聚落，但没有如此强调专业农民与谷物生产。贵钱是指发行与使用贵金属货币，主要是铜币，也包含金与珠宝。法家认为国家只要在货的交换上掌握了谷物与钱就可以获取最大利益，这种学说尤其盛行于三晋。《周礼》也采用专业分工、交换制度，设计市制与确认物权。但《周礼》对于钱的使用却非常保守，其规划的制度中不见官员俸禄、征税使用钱，市的交易也没有要求使用法定的货币。《周礼》有物价制度，但在交易时，小额交易依交易双方的约定使用认可之货币，大额则用“书契”，即公权力保证的文书，其上登载价格。在《周礼》中也看不出大谷物主义，农家所种谷物只是整个经济环节之一。兼采部民制原理的《周礼》表现出对于各项生产物的均等重视。
周礼国家体制自始就是一个理论。《周礼》是将战国的“家”的庄园体制尝试推行到“国家”，使“国家”成为一个统一的经济单位。《周礼》所设想的这样的王权单位是大国，即“邦国”，像齐、燕、赵、秦、楚这样的国家。当这个构想在酝酿与实验中，我们还在犹豫“邦国”的王权真的有能力借由政治力的祭、役与刑掌控经济现象时，中国历史的进展已从大国运动到帝国成立，即从“国家”到“天下”。周礼国家的可行性必须是商业交易的对象限定在一国之内，而国家可以提供公权力保证。一旦秦的天下政权成立，“天下”范畴内的郡县城市连结成一个更大的经济网络。秦与汉初朝廷面对这样的新的政治情势，自始至终都在党争斗争的脉络下提出不同的主张。而在汉初占优势的是法家学说的贵钱与大谷物主义。
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