湖北省普通公路建设与养护投资政策研究结果

根据鄂政办发〔2012〕9号文件《省人民政府办公厅关于促进全省普通公路持续健康发展的意见》的规定，湖北省国省道干线公路建设由省、市(州)、县(市区)政府共同负责，中央、省实行定额补助，市(州)、县(市区)人民政府负责落实配套资金，并与中央、省定额补助资金同比例到位；县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，负责筹措农村公路发展资金，组织开展农村公路建设、养护和管理，中央、省对农村公路建设、养护、管理实行以奖代补、定补包干政策。

湖北省普通一二级公路新改建工程(包括国省道和农村公路)一般采取三种建设形式:一是少数投资规模不大的项目由地方财政全额配套建设资金，公路部门负责建设；二是部分有投资效益的项目，通过招商引资和吸引民间资本，采用BT模式建设，地方财政分若干年分期偿还投资并进行回购；三是大部分项目由地方政府搭建融资平台筹措配套建设资金，并组建项目公司负责项目建设，地方财政部分注资，主要资金来源是土地、矿产、旅游资源开发收益、优质资产抵押贷款等。

湖北省普通国省道大中修、危桥改造、县乡公路改造一般由地方交通公路部门负责实施，配套资金一般由市(州)、县(市区)两级财政投入；通村公路建设由乡镇和行政村组织实施，并负责筹集配套建设资金；国省道、农村公路的养护分别由地方公路管理部门和农村公路管养机构负责实施，国省道养护经费由省级财政统一列支，农村公路养护经费由省级财政定额补助、不足部分由县级财政配套。

现行建养投资体制的主要特点:一是明确了地方政府对普通公路发展的主体责任，“部门办交通”向“政府办交通”、“社会办交通”的转变，调动了地方政府和社会各界的积极性，有利于促进地方政府制定出台支持普通公路发展的政策措施，有利于建立和完善市、县两级普通公路筹融资平台；二是为民间资本投资普通公路建设提供了便利条件。

现行建养投资体制存在的主要问题:(www.xing528.com)

(1)建养投资计划安排未充分考虑各地区交通量、养护周期及养护工程量的较大差异。湖北省人口稠密、交通量较大的地区主要集中在武汉周边地区以及平原地区和水网湖区，较大的交通量加速了路基路面的破坏，软土地基造成公路病害易发、多发，大中修、小修保养周期较短，日常养护工作量较大。

(2)部省定额补助标准未考虑各地区养护成本的较大差异，仍采取全省“一刀切”政策，补助标准未考虑“十二五”以来人工、物价大幅上涨等因素，多年未调增。湖北省各地区因建筑材料富集程度不同、拆迁工程量和成本不同、地质条件不同造成建设成本差异较大。

(3)地方政府对普通公路发展存在着责任落实未完全到位、筹融资支持保障政策未完全制定落实到位、配套能力不到位等问题。根据“十二五”规划，湖北省国省道规划总里程比“十一五”末期翻了一番，农村公路总里程达到20万公里，普通公路新改建工程规模庞大，尤其是国省道新改建工程，需地方配套的建设资金数额巨大，“省管县”财政体制改革后，湖北省各市(州)人民政府财政统筹能力普遍弱化，除少数县域经济实力较强的县市区外，大部分县市区普通公路配套资金到位均不理想，因地方政府责任落实不到位、筹融资支持保障政策未完全制定落实到位等因素，湖北省市、县两级普通公路筹融资平台未完全建立，已经建立的部分市、县筹融资平台存在着以下问题:融资规模小，有长期稳定收益的优质资产少，融资方式单一，主要依靠土地开发、矿产资源开发等短期融资方式，易受国家土地、环保等宏观经济政策制约和影响，融资风险大。

(4)普通公路建养体制转变后，行业职能与政府对交通行业的目标考核不匹配。普通公路转型发展后，实行“政府主导、部门各负其责、业主组织实施”的建养体制，公路发展政策和规划目标、年度目标任务、建设业主、筹融资方式、招投标等均由地方各级政府主导和制定，并指定部门或机构负责实施，公路建养资金由县级财政直接拨付至项目使用单位或施工单位，市(州)交通公路主管部门在建养目标考核、资金管理、质量安全廉政防控等方面，缺乏对县市区政府和建设业主的监管手段，政府对交通公路主管部门的目标考核仍然包括建养目标兑现、质量安全廉政等方方面面，与交通公路主管部门的职责职权并不匹配。