日本经验：公路建设税收关键

(一)日本普通公路投资体制

为加快公路发展，日本政府于1953年立法实施公路发展五年规划，明确建设省(后更名为国土交通省)为公路行政管理机构，负责全国公路网络的规划与实施。日本政府认为，尽管公路是一种公共产品，但使用者受益程度不尽相同，为公平起见，使用公路频率较高受益多且对公路产生一定破坏的使用者，理应承担较高的费用。支付费用有两种方式:一种方式是向汽车使用者征税，另一种方式是向公路使用者收取通行费。在日本，两种方式兼而有之，互为补充。

日本设立专项税收用于普通公路建设，主要基于以下三个原则:(1)受益原则，由受益者支付费用(税收)，受益程度越高，支付的税收就越多；(2)资金专属原则，与汽车有关的税收全部用于公路建设与维护，不得挪作它用；(3)稳健原则，该部分专项税收应保持相对稳定，不受国家整体财政状况影响。

1953年日本政府颁布法案，决定对汽车使用者征税，作为公路建设与维护的专项资金。1954年，随着第一个公路发展五年规划实施，开征汽油税，1956年开征柴油交易税，1966年开征液化石油气税。以上税种按照受益原则征收，税收收入与汽车行驶距离成正比。随后，1968年开征车辆购置税，1971年开征汽车吨位税。所有这些关于汽车的税种，涉及购买、保有和使用环节，全部被转移至一个专用账户，作为公路建设和维护的专项税收，见表2-1所示，税率可以根据公路工程的造价进行适当调整。

表2-1　日本公路建设与维护专项税收构成

日本实行分税制，专项税收中，汽油税属中央财政收入，车辆购置税、柴油交易税属地方财政收入，汽车吨位税、液化石油气税则属中央和地方共享税。其中，中央专项税收占总专项税收的60%，地方专项税收占40%。在资金投向方面，专项税收大部分投资于普通公路，包括国家普通公路和地方一般道路，免费向公众开放，同时也会有一小部分作为对建设收费公路的补助。除专项税收外，在特殊情况下，如遭遇地震等自然灾害时，中央和地方政府也会拿出部分一般财政预算用于公路恢复及新建。近年来，随着日本公路网络的逐渐完善，日本国内也有观点认为，应逐步削减对公路的投资。日本经济自20世纪90年代以来一直处于低迷期，伴随着国家整体财政状况的恶化，日本财政大臣也试图取消公路建设维护税收的专项资金属性，将公路建设维护专项资金纳入一般财政预算。此举遭到地方政府及汽车用户的反对，他们认为，这一转变违背了受益原则，而且公路建设尚未完成，有必要通过专项税收继续推进公路建设，完善公路网络。经过一系列的讨论与博弈，日本政府决定继续将专项税收用于公路建设，但从2006年开始，专项税收超过公路投资预算的部分将转化为一般财政收入。

20世纪50年代初日本就建立了专项税收和收费公路制度为公路建设融资，专项税收主要用于普通公路建设，对高等级公路引入收费公路制度筹集资金，一般财政预算则作为公路建设的补充，促进了公路建设的稳步发展。如图2-1所示。

图2-1　日本公路建设资金来源

(二)日本普通公路投资体制借鉴意义

1.充分利用专项税收支持普通公路建设(www.xing528.com)

长期以来，资金短缺一直是制约我国普通公路基础设施建设和发展的瓶颈问题。随着普通公路基础设施建设进度的加快，我国普通公路投资体制面临的问题逐渐暴露出来:第一，地方配套资金压力大。目前部省级专项补助资金仅占公路建设投资的25%左右，实际上地方自筹资金中的大部分也来自银行贷款，直接导致公路交通系统债务压力高起，财务风险加大。车辆购置税专项补助资金只占公路投资的12%左右，国家预算内投资更是少之又少，平均不到3%；而日本中央投资(中央专项税收)约占公路总投资的25%左右。第二，中央和地方财权与事权不匹配。公路建设任务主要由地方承担，但地方财力有限，许多原属地方的税种逐渐被划分为中央地方共享税。成品油税费改革后，原来属于地方支配的养路费变为中央税，地方财力被进一步削弱。因此，随着中央财政实力的增强，在提高对地方转移支付比例的同时，中央也有必要承担更多的事权，在公路基础设施建设中加大中央财政性资金的投入。在加大财政性资金投入的同时，如何确保资金来源的稳定也是至关重要的问题。日本经验表明，根据受益原则建立专项税收，保持资金的专有属性，是支持公路基础设施稳步发展的关键。我国正处于加快普通公路基础设施建设进度的关键时期，应该充分借鉴日本的经验，不仅要继续保持车购税作为普通公路建设专项税收的属性，还应适当扩大公路建设专项税收范围，为公路建设提供持续稳定的资金来源。具体操作思路可以是，按照受益原则，将汽车购买、保有、使用环节的税收统一纳入公路建设专项资金，用于公路的建设、维护与保养。如表2-2所示。

表2-2　现阶段我国与汽车各环节相关的税种

备注:不包括汽车和成品油零售环节征收的增值税。

目前，我国纳入公路建设专项资金的只有车购税，与汽车相关的燃油消费税(中央税)、车船使用税(地方税)等只纳入一般财政预算，没有专项用于公路建设，受益原则未得到充分体现。

2.建立高速公路与普通公路统筹发展新机制

建立专项税收和实行收费公路制度是日本公路投资体制的两大特征，也是筹集公路建设资金的两大主要方式，但不同的资金来源方式有着不同的投资方向，即公路专项税收主要投资于普通免费公路，收费公路制度主要应用于高速公路。从政府职能角度看，普通公路是纯公共物品，不宜进行市场化运作，只能由政府投资建设。因此，向汽车购买、保有及使用者征收的公路建设专项税收应集中投资于普通公路，并免费向公众开放；而高速公路是准公共物品，和普通公路相比，使用高速公路能带来一定的级差效益，因此建设高速公路适合引入收费制度，作为获取级差收益所支付的成本。特别是在公路大规模建设发展时期，在高速公路引入收费制度是专项税收的重要补充。但是，一旦确定引入收费制度，则不宜过多占用财政性资金，否则就是“重复收费(征税)”。从公平与效率角度看，政府利用财政性资金投资普通公路并向公众免费开放，符合公平原则；对高速公路实行市场化运作，提高建设管理与通行服务水平，体现效率原则。我国高速公路引入社会资本，除筹集建设资金外，还需承担偿债职能，化解规模庞大的存量债务。日本经验告诉我们，在大规模建设任务完成后，高速公路的存量债务问题是下一阶段要重点解决的问题。因此，收费公路制度有必要长期坚持下去，且未来很长一段时期主要用于消化高速公路系统内部债务。

因此，建立高速公路与普通公路统筹发展的新机制，一方面要按照效率与公平的原则厘清高速公路与普通公路的关系，高速公路的发展要体现效率原则，普通公路的发展应体现公平原则；另一方面要明确资金来源，在资金有限的情况下，财政性资金主要投资于普通公路，尽量缩小在高速公路投资的比例，避免与民争利；高速公路应大力引入社会资本投资，实行收费制度，尽量不挤占用于普通公路的财政性资金。如图2-2所示。

图2-2　普通公路与高速公路统筹发展机制

以车购税专项资金为例，在当前形势下，应逐步加大向普通公路，特别是农村公路和二级公路的投入比重，减少在高速公路的投资比例，同时发挥好车购税专项资金对社会资本“四两拨千斤”的引导作用。实现高速公路与普通公路统筹发展，关键是明确彼此定位，厘清二者属性，建立各自融资渠道，这样才能按照公平与效率原则，逐步形成以高速公路为主体的收费公路网络和以普通公路为主体的免费公路网络。