大学信息公开实施情况及国际比较结果

尽管各国信息公开立法的基本精神和原则相似，但是不同国家在实践中的情况则各不相同，而决策者却常常忽略了信息公开法案的实施。当前，学界已经意识到，要使行政透明、信息公开从理想变为现实，就必须关注信息公开法案在实践中的落实情况，正如帕塔史尼克（Patashnik）所认识到的，信息公开法案包括文本与实践两个层面，当改革的理想遭遇严酷的现实，公开透明的理念是否仍旧能够被不遗余力地践行，这应当得到各方的持续关注。^[12]因此，一些学者致力于对各国信息公开的实施情况进行调查和研究，研究的范围既包括一国的信息公开实施情况，也有跨国界的比较，研究的内容包括信息公开的花费、公民申请信息公开的数量、政府对公开申请的回复情况等。例如，詹姆斯（James）的研究中指出，2003年美国用于信息公开的花费约为2 300万美元；加拿大约2 500万美元，英国在法案正式实施后的18个月内花费为6 800万美元。英国和美国的信息公开法案中，规定申请公开信息的回复时限是20个工作日以内，加拿大为30个工作日以内。2005到2006年，英国各公共职能部门按时回复信息公开申请率为64%到92%；加拿大为5.9%到60.1%。加拿大平均每年有18%的信息公开申请未得到回复，美国为7.1%，英国为2.6%，申请公开的内容大多为财务信息。^[13]从申请公开信息的数量来看，英美加三国的申请量都不到本国人口数的1%，不过在绝对数量上，美国2005年收到了约260万份的信息公开申请，远高于加拿大的25 207和英国的38 108份。^[14]申请公开的主体主要是公民，媒体，企业。在加拿大，2000—2001年期间，40%的信息公开申请者为商业机构，30%来自公民个人^[15]；1998年到2007年之间，爱尔兰的公众发出的信息公开申请约占50%，而商业组织和传媒的申请分别占到15%和7%。^[16]

斯奈尔（Snell）通过梳理澳大利亚FOIA的实施过程，总结出了信息公开政策执行的“四阶段特征”，第一阶段是“热切”，决策者在FOIA颁布之初积极推行；到了第二阶段，不论是决策层还是基层的政策执行者，推行信息公开的热情都逐渐消退，进入疲惫期；第三阶段是“修改”期，在这一阶段，由于信息公开在实践中遇到了阻力，决策层会修改FOIA中的相关条款，限制信息公开的范围，削弱信息公开的效力；最终进入第四阶段，回归信息公开的基本原则。^[17]

罗伯茨（Roberts）把那些迫于外界压力（例如出于加入国际经济组织的需要）而临时颁布信息FOIA的国家称为“疲软国家”（Soft States），这些国家通常经济较为落后，民主建设不健全，腐败现象频发，这些国家常常将信息公开作为粉饰而在实践中难以真正落实，例如在南非，其2000年颁布的《信息获得促进法》（The Promotion of Access to Information Act）由于缺少资金支持和有力落实而难以为继，安哥拉2002年颁布的《行政文件获得法》由于政府政策落实不力而未能推行开来^[18]。并且这些国家申请信息公开的群体集中于少数受教育程度较高的精英人群，而未惠及普通群众。即使是在富裕的民主国家，公共职能部门也很少有强烈的动机去落实FOIA，例如在美国，20世纪80年代以来政府中新公共管理主义盛行，对于民主的宪法理念的追求让位于绩效的压力和可测量的政绩，政府对于其他方面的绩效追求压倒了行政透明的目标，使信息公开的落实蒙上了阴影^[19]。信息公开仅仅是一个政策工具，其实施情况有赖于公共管理部门的支持和能力，调查显示，仅有小部分国家真正有效实施了FOIA。^[20]

部分学者对于信息公开实施后所发挥的作用进行理论探讨，认为实行信息公开具有提高行政机关的透明度和开放性，增强对公共职能部门的问责，提高政府决策质量，增进公众对政府决策的理解，提高公众参与率以及增强公众对行政机关的信任感，促进廉政建设等作用^[21]，而对于FOIA的实施是否产生了上述影响，相关学者进行了实证研究。(www.xing528.com)

一些学者的研究结果表明，信息公开的确产生了一系列的正面影响。例如，沃斯（Worthy）发现英国的信息公开法案确实有助于提高公开义务主体的透明度和开放性，并且在特定条件下能增强对公共职能部门的问责。^[22]新西兰的信息公开法案在促进政府公开中扮演了重要角色，达成了提高政府决策的质量，增进公众对政府决策的理解，提高公众参与率以及增强公众对信息公开义务主体的信任感这四项目标；澳大利亚在实施信息公开法案后，政府透明度有所提高。^[23]政府问责的外部监督主体包括议会、司法审查、独立审计和传媒，信息公开虽然不是向政府问责的直接途径，但是可以为追责提供信息，从而促进政府问责制的落实。^[24]伊斯兰姆（Islam）发现信息的公开透明与治理呈正相关关系，信息公开能够有效促进公共部门的管理^[25]。

但是，另一些学者的研究结果却表明，信息公开并没有产生预期的效果，甚至还产生了副作用。一般认为，信息公开能够减少腐败现象，但是塔瓦雷斯（Tavares）对72个国家的信息公开立法与公共领域的腐败事件进行分析后，发现颁布信息公开法律的国家反而腐败事件更多。^[26]艾斯卡勒拉斯（Escaleras）对128个国家在1984年到2003年之间的公共领域腐败现象和信息公开法案颁布的关系进行回归分析，发现信息公开法案的实施与腐败事件的增减并无直接关系。英国的信息公开实践中存在着一定的局限性，例如不同机构信息公开的程度不同，一些较为敏感的信息（如财务信息）的公开力度明显小于其他信息，传媒在充当政府与公众之间的信息中介时，会误解甚至故意歪曲信息。澳大利亚的信息公开法案主要用于申请个人信息的公开，在申请部门信息公开时适用度不高，造成公开力度仍然有所欠缺。加拿大由于根深蒂固的官方保密传统，以及对于信息公开的投入力度不够，尽管一些政府信息对公众开放，但是仍然未达到政府透明的目标。

对于不同学者的研究结果之间的矛盾，海泽尔（Hazell）和沃斯（Worthy）指出，这是由于社会政治环境对于信息公开能够发挥多大的作用、产生怎样的影响具有关键作用。不同国家，甚至同一国家的不同地区的社会政治背景、独特的历史条件都会对信息公开的实施产生不同的影响。信息公开制度不是增进政府与公众理解、增强公众对政府的信任感的“万能灵药”，尽管信息公开有助于构建民主透明的社会政治环境，但在实践中还是要受到外部环境的制约。^[27]因此，在研究信息公开产生的影响时，外部环境因素不容忽视。一些学者以定量研究方法验证了这一理论，艾斯卡勒拉斯（Escaleras）控制了不同国家的经济水平、政治环境等影响因素后进行回归分析，发现这与国家的民主制度建设有关，如果制度建设不佳，信息公开反而会产生负面影响。信息公开不是一个在真空中实施的法案，它不是遏制腐败的灵丹妙药，反而可能加剧制度建设不够完善的发展中国家的腐败现象。^[28]塔艾伍（Taewoo）进行了一项大型的国际研究，旨在了解FOIA的实施是否促进了新闻自由。通过对191个国家2010年的各项数据的分析，以是否颁布FOIA为自变量，以新闻自由度为因变量，腐败指数、政治体制（民主、部分民主和独裁）、国家经济发展程度为控制变量，进行回归分析，发现信息公开能否促进新闻自由与各国的腐败情况、政治体制以及经济发展程度有关，只有在腐败度低、经济发达的民主国家，信息公开才能促进新闻自由，在刚推行信息公开不久的发展中国家则收效甚微。^[29]特龙普（Tromp）把这种现象称之为“信息公开不一致原理”。^[30]