以上海为例，控规运行中公众参与制度设计及其法律地位的研究

7.3.1.1 优化控规运行过程中公众参与的组织结构，构建分权与制衡的权力结构

目前控规运行过程中公众参与的实施权完全掌握在规划行政主管部门手中，然而受经济发展激励的政府为了发展的需要，常牵制规划行政主管部门作出违背“中立人”的行为，忽视普通公众利益的损失。因此，要使公众的意见切实影响规划决策的结果，必须对规划行政主管部门的权力进行分权制衡。

分权制衡思想是近代西方资产阶级反对封建专制统治和专制王权的利器，是近代民主人士追求自由、平等、法治的理想和防止集权、独裁的产物。其实质是在处理公民个人权利与国家权力二者把宪政秩序和规则性的制度安排引入到政府机构的正常运作之中，型构出政府各权力机关互相配合、互相牵制的平衡的宪政体制运行机制，以防止国家权力过于集中而被滥用，以此保障公民自由与权利。分权制衡原则在控规运行过程公众参与组织机构建设中的贯彻，体现为按公众参与运行中的不同功能权力设置不同的权力机关，这些权力机关之间具有相互监督、相互否决的权力。分权制衡原则包括两层含义：一是按照不同的功能把权力划分为不同的类型；二是不同功能的权力之间形成相互制约关系。

（1）控规运行过程中公众参与的组织职能分权

控规运行过程中公众参与的功能权力从宏观层面分为组织权和监督权，中观层面分为规划信息发布权、公众意见收集权、公众意见处理权、公众参与审查权、公众参与问责权。目前这些权力全部集中在市、区政府及规划行政主管部门中。要实现公众意见对规划结果产生实质性影响，限制政府及规划行政主管部门控制公众参与的权力，需要采取的分权措施是：第一，将公众意见处理权从规划行政主管部门的权力中分离出来，采取其他组织履行这一功能。按照自然公正原则，任何人不得做与己有关案件的法官，这是避免偏私的必要程序规则。政府作为控规过程利益博弈的参与方，不应该拥有裁判人的权力，因此，需要将公众意见处理权交由其他的非行政部门履行。第二，将公众参与结果的审查权从规划行政主管部门的权力中分离出来，采取其他组织履行这一功能。第三，将公众参与的监督及行政问责从行政部门的权力中分离出来。

（2）控规运行过程中公众参与的组织职能制约

控规运行过程中公众参与的功能权力中规划行政主管部门仅拥有公众参与一部分组织权，即进行规划信息发布、公众意见收集，及公众意见信息处理结果信息反馈。之所以仍由规划行政主管部门负责这些内容是基于其是控规运行过程的重要组织者，它需要将各方权益的需求交代给规划设计者进行方案设计，因此需要直面公众的意见。

图7-6　公众参与的组织职能分权

公众参与审查机构负责公众参与组织程序及实质结果进行审查，对规划行政主管部门的组织职能及公众意见处理机构的职能进行制约。其本身的监督由本级机关上级领导完成。(www.xing528.com)

公众参与问责机构负责公众参与程序执行情况的监督，并就政府及规划行政主管部门行政人员进行行政问责，也对规划行政主管部门的组织职能及公众意见处理机构的职能进行制约。其本身的监督由本级机关上级领导完成。

图7-7　公众参与组织之间的制衡

7.3.1.2 建立固定有效的普通公众组织，实现公众利益组织化

缺乏代表公众利益的固定组织的公众参与难以达到有效性，那么是否建立固定的的代表公众利益的组织就会有效？王锡锌的研究确定了这一论断，他认为，“固定的公众组织可以带来更多的参与资源、更丰富的信息，从而获得更强大的参与能力；可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的收益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向。经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协商，可以使利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对政策产生影响。”^[22]

那么又该建立什么样的组织呢？目前大多居住区内常态的居民自治组织有两个，一是居委会，二是业委会。关于公众的组织化问题，有专家提出通过居委会来解决，目前上海部分区县规土局也采取这种方式，即由居委会选择合适的公众参与座谈会。社区居民委员会名义上是群众自治性组织，但由于其人员组成、经费来源等均听从政府安排，仍归街道办事处统一管理。居委会承担着政府部门下沉和扩张的行政事务，拿政府工资，做政府派的活，和老百姓的生活离得较远，无法融入社区生活之中，所以不能真正代表居民的利益，导致其自治、服务的功能很弱。如前所诉，居委会倾向于选择“好说话”的公众参与规划，这对于大多数的公众参与权是一种剥夺。另外，《中华人民共和国居委会组织法》没有规定居委会委员必须来自本居住地。换言之，法律回避了居委会成员的代表性问题，而回避的原因是现实中相当多居委会委员非本辖区居民。如果居委会委员非本辖区居民，那么则表明其缺乏代表辖区居民的代表性。

再来看业委会。业委会产生于20世纪90年代，由最初的带有浓重行政管理色彩的开发商的售后服务组织转变为业主的自治管理的组织。业主委员会的主要职能是维护小区建筑物和环境，以维护与业主在小区居住和生活有关的权益为目的。作为业委会设置与组成的业主的认定标准是与居民的认定标准不同的。只要有在小区内居住的事实就具有居民身份；但在小区内居住的事实并不必然能成为业主。业主身份的认定是以取得区分所有建筑物的专有部分的专有所有权为标准的，包括依法登记取得或者依据生效法律文书、人民政府的征收决定、继承、受遗赠或合法建造房屋等事实行为取得专有部分所有权的人，及基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人。然而，受控规影响的利害关系人除了业主，还包括房屋租用人、工作人、抵押人等等，他们均有权参与规划。因此目前的业委会也无法承担公众利益组织。

在公众参与的组织形式及方法上，西方发达国家有很多成功的经验。美国在小区规划层面上，成立代表公众利益的组织“小区规划理事会”。“小区规划理事会”具有法律地位，市政府通过立法规定城市规划必须征询该理事会的意见。英国在社区层面也成了相应的社区组织，由公众选举产生主要代表，代表公众和政府进行社区建设交流。我国如果也照此标准建立独立的公众参与组织，会有一些现实困难。由于规划项目并不是很多，因此单独设置会造成资金浪费，公众也会由于长期没项目参与产生疲惫，因此比较可行的方式是对目前业委会机构进行改革，扩大组织成员，将业主概念换为居民，成立居民事务委员会。因为就业委会成立的主要目的是推选物业公司来讲，除了业主，其他居民也同物业公司有利害关系，也应参与到其中。在居民事务委员会下设立专门的“规划理事会”，在居民代表大会时同期选举其代表成员，制定相应章程。平常可处于半休眠状态，需要时根据章程组织公众参与。