控规运行中公众参与制度设计研究：以上海为例

7.2.2.1　参与程序要素设计

从法学的角度看程序，一个完整的参与程序应该包括以下几个要素：主体，即谁参加协商；客体，即参与什么；方式，即如何参与，具体又包括协商的时间、步骤等；效力，即参与的结果具不具有约束力，具有什么样的约束力。进行参与程序设计首先要确定参与的程序要素。

（1）参与主体的选择

参与主体指规划主体，包含政府、政府各部门、规划行政主管部门、专家、居民、社会团体及专家。但是本书研究的主要对象是“公众”的参与，因此，此处参与主体的选择特指与规划项目有利害关系的“公众”的选择。如前所述，信息的传达首先要明确参与的公众，而与规划有利害关系的公众不仅包括规划地块内的居民、团体，还包括规划地块外的居民、团体，究竟该如何确定这个范围呢？

美国区划公众参与制度中明确规定了利益相关公众的范围，如纽约市规定区划调整“通知其所属土地位于变更范围内的产权利益相关人，其所属土地位于变更范围直接相邻的100英尺内的产权利益相关人，以及其所属土地在变更范围对街的100英尺内的产权利益相关人”。波特兰市规定项目申请通知的范围为“如项目位于城市发展边界内，则项目的150英尺范围内的物业产权人；项目位于城市增长边界外，则项目的500英尺范围内的物业产权人，以及项目场地内与场地外400英尺范围内的组织”^[19]。可以看出，美国区划运行过程中包含了所有的利益相关者，但也尽量避免扩大参与者数量。基于此原则，我国控规运行过程公众参与者的范围宜确定为地块内所有居民、团体，包括产权人、承租人、组织团体，以及其所属土地位于规划地块对街的100米范围内的所有居民、团体。

（2）参与事项的确定

通常学者将我国控制性详细规划编制过程划分为立项、评估/规划研究、控规方案编制。技术审查及决策五个阶段，但是这种划分方式比较概括，无法清晰界定公众参与每一个阶段的特征和内容，尤其是在方案编制阶段。因此研究进一步细化，按照尽早参与与全程参与原则，将公众参与控规编制过程的阶段分为：立项阶段、评估/规划研究、目标设定、草案、评议、审查、决策共七个阶段。

同理，目前我国控规实施的许可过程一般意义上按照许可的证件类型分为选址意见书、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证阶段。《上海市建设项目规划管理事项办理指南》中将有关阶段分为：建设项目选址意见书、建设工程规划设计要求、建设工程规划设计方案、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证阶段。以上阶段划分主要依据规划行政主管部门审批事项进行，与公众参与阶段内容不重合。本研究打破审批事项的划分阶段，按照实际审批的建设项目内容，按照尽早参与与全程参与原则，将公众参与控规实施（行政许可）过程的阶段划分为建设项目选址意见书、建设工程规划设计要求、建设工程规划设计方案、建设工程建筑方案阶段、建设工程施工图阶段。

（3）参与方式的选择

①动议方式的程序

动议方式的构成分为四方面内容：

一是确定动议人的条件。首先，公众行使这种动议权必须具备相应的条件或资格。这里的公众，可以是居民，也可以是法人或其他组织，但它们都必须具备相应的权利能力和行为能力。其次，提议的公众应当是与动议控规有利害关系的公民、法人或其他组织。最后，公众提出控规修编建议也应达到一定人数。一定人数的联名不仅是可能的，而且也是必要的。

二是对公众行使控规动议权程序的规定。首先，应确定动议的时间点。我国控规立项计划在年底，可以规定每年年底编制计划的前一个月，公众集中向规划行政部门提出动议，这主要是出于保障行政效率的考虑，同时也防止大量散乱动议积压最终不能合理应用。其次，确定动议的提出方式。鉴于控规动议是控规修编的启动程序，而任何一项控规申请所涉及的理由都不是简单几句话可以讲清楚的，为了控规动议权的严肃性，不宜采用口头形式，笔者建议控规动议的提出方式必须采用书面形式。动议应包括哪些内容则可以在考虑动议主体的需要和动议权人的便利两方面情况的基础上再加以确定，一般应当记载以下几方面内容：拟动议的用地范围、控规修编的理由、可行性分析。对于上述内容，应当附具相关的材料，以支持上述相关论点。

三是对规划行政机关处理程序的规定。首先，要明确负责处理公众动议的机构，在我国应以规划行政主管部门为主。其次，对于动议，规定一个受理的程序，即应当对其进行分类等级备案，留待立项前统一审查时进行内容查看。再次，设定动议审查程序，行政机关对动议内容进行审查，内容包括动议的必要性和可行性，动议内容与相关规划的一致性。然后，由规划行政主管部门决策动议是否成立。最后，规划行政主管部门必须说明不采纳的理由，并将结果送达动议者手中。为了保证规划行政机关对动议人提出的动议给予必要的重视和考虑，应当要求规划行政机关指出不予采纳的理由，以使动议人能够信服规划行政机关如此处理是合适的，从而对规划行政机关作出的规划立项结果的权威性和民主性产生信服感，并保持行使规划动议权的积极性。

四是对公众动议权的救济程序。就保障公众控规动议权而言，除了权力机关立法赋予公众权利，可以规划行政机关严格的程序义务以外，完善的救济途径、对行政立法权的事后监督是至关重要的。目前，对控规动议权的救济可以先从非诉讼方式入手。首先要发挥权力机关的制约作用，作为民选的代议机关，人大对行政立法的监督是最根本的监督方式。公众认为规划行政机关应当采纳其动议而不予采纳的，可以向同级人大提出书面的审查建议。对于确有价值而未被采纳的动议，人大可向该规划行政机关提出建议，若该机关仍不予采纳，人大应直接作出决定责令其启动动议程序；人大认为无须采纳的动议，应通知动议人。其次作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督机制，行政复议制度在保障动议人动议权方面也应当发挥其重要而不可替代的作用。

②协商方式的程序

关于协商的程序，不同的学者研究的角度不同，设计内容不同。有的学者按照基本步骤将协商程序内容分为准备程序、意见表达程序及成果的采纳与反馈程序三个方面，有的学者从协商主体、协商内容、方式与效力四个角度进行设计。前者分类较粗，后者无法阐明程序进行的顺序，在前者分类的基础上，融合刘红明的“准备材料—陈述偏好—进行辩护—筛选偏好—达成共识”的步骤内容，阐述协商程序的设计内容与要点^[20]。

首先，是协商的准备程序阶段。准备阶段应该做的工作是信息的整理、送达和初步收集。协商的组织方应该将协商的议题、时间、内容以及相关材料送达各利益相关人，并采取书面形式初步收集各方代表意见。组织者研究问题的矛盾点，同时将意见交由控规设计人员准备问题解答。

其次，是正式协商阶段。第一，需要明确参与人的选择。按照美国行政立法中协商程序的经验，协商程序的有效性需要限制一定的人数。为了保证公平，我国控规协商程序参与者除了保证各方利益相关人必须有代表外，各方代表的人数需要限定且要平均，即官方代表和公众代表人数要均等，不同公众利益团体的人数也要均等，且参与公众代表由其利益组织选择产生。第二，需要明确协商会议主持人。在开展对话与协商中，一个较为关键的角色就是协商对话的主持人，其主要是负责对话与协商组织工作的调节和控制，以切实保证协商与对话的顺利进行。在政府掌握着公共权力的前提下，政府与公民处于严重不对称的等级关系模式中，要使参与对话协商的双方平等、理性地开展对话与协商需要一定的艺术。因此，作为参与对话与协商的主持人要具备一些必要的素质。第三，明确具体的方式。按照目前较为普遍的会议方式，通过一定的会议形式组织协商程序较为合适。第四，明确程序的基本步骤和内容。基本步骤包括：陈述偏好——要让参加协商的代表充分发表意见和看法，明确发言规则，如顺序、时间，同时将各代表的偏好罗列在某处方便所有代表看到。进行辩护——各利益方代表对自己和他人的偏好进行质询和辩护，其间有关技术问题，规划设计人员配合予以解答。对话中不能进行人身攻击，更不能有暴力行为；参加者应该心平气和，倾听不同的意见；陈述自己的观点。反驳他人的观点都应该有充分的理由。筛选偏好——辩护程序结束后，各利益方代表就偏好内容进行选择，确定最后的偏好问题。其中，票数过半的偏好问题才能作为“共识”偏好。此时协商会议已经结束。达成共识——设计人员按照偏好问题修改完成控规内容，由组织者再次递交各利益相关方查阅，并给予书面答复是否通过。如果各方仍有很多反对意见，则由组织者决定再次召开协商会议；如没有反对意见，则决策通过，进入下一步程序。

最后，需要明确协商的效力，即协商后的结果作为草案的最后成果再进行公众评议程序。

需要明确的是，所谓“共识”是指各利益相关方一致赞同，共识的形成并不意味着各参与方对草案的所有细节均持赞同态度，它只表明各方认同的是文本的整体。协商机制使各利益相关方或其代表有机会参与到控规文本的形成过程中，各参与方对不同事项的权重和利益偏好也在这一过程中得以体现，最终的共识所体现的正是各方偏好的综合体。它可能不会全然遂了某一方或某几方的心愿，但一定会是各方在彼此沟通与讨论后最能接受或容忍的方案。

③听证方式的程序

正式听证程序包含四个阶段的内容：首先是听证的提出。目前城市规划公众参与制度规定了可以召开听证会，但其裁量由规划行政主管部门决定。由于担心听证会会影响行政决策效率，规划行政主管部门往往选择不召开。因此要保证公众的听证权，必须将听证的提出权赋予公众，即只要公众提出召开听证会，则由相关部门组织召开。需要说明的是，听证会的提出也要进行一些限制，同一地区不允许召开两次。其次是听证会的公告。当事人的听证权利包括得到听证通知的权利在内。听证通知权包含两个内容：通知程序上的权利，通知听证本身及听证所涉及的问题，即行政机关对于根据宪法和法律规定需要听证的事项，应把听证的时间、地点和问题通知当事人。关于听证通知的首要要求是通知必须“及时”，以便受通知人能够适当地对听证问题作出准备。另外，需要确定时间期限及送达方式。再次是听证会程序的主要内容。第一，要明确听证人的资格及参与人的选择。控规听证会的参与人包含规划行政部门及有反对意见的公众，按照一定人数予以确定，实行先来后到原则，或由反对公众自行选择代表。第二，要明确听证会的主持人。按照回避原则，与控规存在利害关系的人不能担任听证会的主持人，同时听证主持人在生活和编制上是非规划行政主管部门的职员，在任命、工资、任职方面，不受规划行政主管部门的控制，这样才能保障其独立行使职权，不被行政机关的压力影响。第三，确定听证会抗辩程序，即明确矛盾双方代表发言顺序及时间限制，明确当事人的举证和质证权利。第四，确定听证记录原则。听证会必须形成一个完整的会议记录，听证参加人发完言后形成的书面意见应当作为会议记录的附件。第五，确定旁听规则。确定听证会要满足公开原则，安排尽可能满足旁听人员需要的会场，必要时可采取电视直播的方式尽量满足听证人的需求。最后是听证会后公众意见处理的作出。第一，明确案卷排他原则。全部听证的记录和文件构成案卷的一部分，除听证的文件和记录以外，案卷还包括下章所述裁决程序中作出的和收到的各种文件和记录。公众意见的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。第二，公众意见采纳与否的结果和理由。组织听证的机关根据听证会笔录作出公众意见采纳与否的决策，必须附加理由和依据。第三，结果的送达。

④复决方式的程序

公民复决虽然存在很多优点，但其使用也不是随意的。城乡规划是政府进行资源配置，最大化实现公共利益，解决市场外部性问题的重要手段，所以公民复决在城乡规划公众参与制度中的使用必须按实际需要量力进行。公民复决的程序在设计上包含的要点：首先，需要确立公民投票通过的门槛，即确立公众复决成立的投票数目，规定一人一票。其次，需要明确公民复决的效力，即公民复决的结果可以达到什么样的结果必须由法规确定。最后，需要明确公民复决的时机和时限，即在城乡规划运行过程的什么阶段允许公民复决。

（4）参与效力的斟酌

前一小节论述了参与方式的程序内容，那么该如何设置这些参与方式，才能实现“以权利制约权力”，实现公众意见能对决策结果产生实质影响呢？陈顺清^[21]认为权利空间可以从以下几种途径来制约权力：“广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度；集体行使权利——把分散行使的公民权利集中为人民的权力；优化权利结构——建立健全与结构相平衡的权利体系；强化权利救济——发挥抵抗权利与监督权的作用；提高全民意识释放权利的功能以抗衡权利的“势能”；掌握制衡的度——以不妨碍合法权利的正当行使为度。”关键在于“通过建立与权利结构相当的权利结构来制衡权力，这是最有效地控制权力的方法”。“相当”的意思为“两方面差不多，配得上或能够相抵”。研究以此为原则设计上海控规运行过程中公众参与的权利结构。

①控规编制过程中公众参与权利结构设置

控规的编制过程是一个理性规划的过程。理性规划的方法主要为界定规划的对象和目标，分析对象和目标，并将其分解为一组问题和目标；提出若干选择方案，选择相对最佳方案；实施最佳方案；不断对结果进行检查；反馈实施检查建议，调整方案。可以说，每一个阶段的内容受前一阶段决策的影响，并影响后一阶段的决策。因此，每一阶段的公众参与权利的设置都需要与政府权力相当，并产生制衡作用。在控规立项阶段，赋予公众控规动议权，从“源头”上保障公众的需求，反映公众的偏好。在规划评估、目标确定及初步方案这三个阶段赋予公众“协商权”，和政府合作共同完成。因为这三个阶段从本质上讲是控规从现状问题、规划目标到解决方案的完整的理性规划过程，只有公众同政府共同协商、合作，达成结果“共识”，才能从根本上保证规划体现公众意见。当然，协商阶段不可能包含所有的利益相关者参与，为了防止公众代表发生偏离公众利益的情况，需要在规划评议阶段对控规方案进行公示，扩大参与公众的范围，确保每一个公众的正当权益被考虑到。除了知情权和提意见权，关键还要赋予公众听证权，公众可以同政府方进行面对面的抗辩、质询，从而保障公众的权益可以在公开、公正的环境中得到处理。这一阶段对于保障弱势群体的利益尤为关键。审查机关对控规及公众参与内容审查后进行决策时，赋予公众复决的权利，即公众可以联名表达对规划的意见，如果反对意见超过一定人数，规划将不被通过。为了防止“多数人的暴政”，政府也拥有否决公众意见的权力，但其权力的行使需要相关部门制约。

这一系列公众参与权利的设置类似于美国行政立法过程中的协商—评议程序，能在最大限度上实现公众的“权利制约权力”，保证公众正当意见对规划决策结果产生影响。

图7-2　控规编制（包括调整）过程中公众参与权利结构

②控规运行过程（行政许可）中公众参与权利结构设置

由于土地出让方式不同，我国建设项目审批分为三种模式：一是协议出让土地项目审批流程，首先核定规划设计条件，通过出让获得土地后，报批规划设计方案，报批建筑方案、审核施工图。二是划拨出让土地项目审批流程，首先确定用地选址意见，获得土地，然后规划局核定规划设计条件，报批规划设计方案，报批建筑方案、审核施工图。三是自有土地项目审批流程，包括核定规划设计条件，报批规划设计方案，报批建筑方案、审核施工图。一、三项目类型的项目审批流程大致相同，其公众参与权的设置相同。首先，基于参与前置原则，规土局在审核规划设计条件时应该赋予公众知情权；其次，在规划方案审批阶段赋予公众协商权，选举公众代表参与规土局、政府各部门及开发商之间的利益博弈过程，使各方尽早知晓公众的偏好，建立“共识”，而不是等项目稳定成熟后再征求公众意见。待初步方案获得各方“共识”后，由规土局组织方案公示，赋予公众相应的听证权，使公众能与开发商有机会进行抗辩、质询，基于听证记录作出公众意见效力的判决。这一阶段可以保障公众的权益在公开、公正的环境中得到处理，这对于弱势群体尤为关键。对于类型二的建设项目审批，项目在用地选址阶段公众就应该积极地参与，这一阶段公众对用地选址的接受性是后期项目方案的基础，对项目后面决策至关重要。应赋予公众听证权及复决权，保障利益相关人的权益。

图7-3　控规实施（行政许可）过程中公众参与权利结构

7.2.2.2 流程设计

（1）控规编制过程公众参与制度流程设计

①控规立项阶段

上海控制性详细规划编制项目依据前一年的由市规划行政管理部门审批通过的控规年度编制计划，通过这一阶段公众参与，政府可以很好地了解并满足公众的需求，使规划从“源头”开始就能体现公众的意志和偏好。这一阶段公众的主要权利是动议权，整个参与过程包含公告—意见收集—审查—意见回馈—公布—救济六个步骤。

A.规划行政管理部门发布控规动议通知

每年10月1日，规划行政主管部门采用网站形式，向本区、县所有居民发布控规动议启动通知，同时采取邮寄形式向本区、县内所有居住小区规划小组、单位发布。通知时间为一个月。

B.利益相关者动议内容的反馈与收集

控规动议启动通知发布后一个月，各区、县居住小区规划小组、单位可以向规划行政管理部门递交要求进行控规调整的书面意见。规划行政管理部门对书面意见进行初步审查，符合动议书面内容要求的，且动议人（主要是业主，动议资料要包含业主房产证明）数达到要求动议地块的业主总人数的50%以上的，规划行政管理部门会对动议进行登记。

C.动议内容的审查

动议审查由规划行政主管部门详细规划处负责。详规处首先依据动议内容对各个动议项目进行现场调查，确认动议内容的真实性。存在欺骗行为的动议将被拒绝，符合真实性要求的动议进入正式审查程序。审查依据包括动议的必要性和可行性，动议内容与相关规划的一致性。按照审查依据，详规处会同编审中心决定动议是否成立。

D.动议意见回馈与结果公布

详规处采取书面形式，将动议结果邮寄至动议来源处，其中不被采纳的动议要附具不采纳理由说明书。同时，控规编制计划的结果于每年1月初公布在网站上。

E.动议救济

公众认为规划行政管理部门应当采纳其动议而不予采纳的，可以向规划行政机关请求行政复议，如果复议结果维持原行为，公众还可以向同级人大提出书面的审查建议。对于确有价值而未被采纳的动议，人大可向该规划行政机关提出建议，若该机关仍不予采纳，人大应直接作出决定责令其启动动议程序；人大认为无需采纳的动议，应通知动议人。

②控规评估阶段

规划评估本质上是一种评价行为，有评价的主体与客体。评估主体是组织方和实施方，其最终主体是公众；评估的客体是规划对城市空间发展所起的作用。然而城市空间的发展最终目的是为了满足人的发展，因此，规划的评估需要了解公众的感受，需要公众参与规划评估。

评估按照对象阶段不同存在几种类型，目前上海控规评估主要是针对规划实施后评估。其主要目的是了解目前规划区域存在的现状问题，为新的控规调整寻找方向，相当于规划现状分析阶段，因此通过问卷调查公众感受、确认现状存在的问题是公众参与的主要目的。这一阶段包含公告—评估文件编制—评估文件评议—评估文件审查—评估文件公布五个步骤。

A.控规评估启动公告

区县规土局领取《规划编制基础要素底板》后正式启动控规评估工作。启动后区县规土局应将控规编制范围、现状用地地图等基础资料和评估的相关内容及公众参与的目的、程序发布在网站上，同时采用邮寄方式送达至各利益相关规划小组及各单位。

B.控规评估文件编制

控规评估文件编制中采取调查问卷方式调查利益相关人对城市发展状况的满意度进行满意度评估，同时采取座谈会形式征求所有利益相关小组及单位的意见。

座谈会的要求：会议由区县规土局相关人员组织，评估文件编制人员列席，各利益相关组织代表1—2位。会议开始由组织人员对规划评估作简要介绍，对控规编制范围、现状用地地图等基础资料和此次座谈会需要了解的内容作简要介绍。接下来各个代表发言，同一议题同一人不能发言两次。由组织人员安排会议记录，会议记录完成作为附件放入评估编制文件中。

C.控规评估文件评议

控规评估文件初稿完成后进入利益相关主体的评议环节，协商程序正式启动。首先，将控规评估文件评议启动的时间、参与方式、参与人员安排等信息连同前阶段完成的评估文件、座谈会会议记录、问卷调查结果一起在网上公开，同时通过邮寄方式将参与程序安排、意见反馈表、评估文件主要内容及网上公示地址一同送至各小区规划小组及单位处。其次，由各小区规划小组及单位召开规划议事会将相关信息告知利益相关人，收集反馈意见，并形成最终结果填写至意见反馈表上寄还规划行政管理相关部门。规划行政管理相关部门初步汇总意见内容，准备问题解答。最后，召开利益相关代表协商会，对规划评估文件形成基本“共识”。

评估阶段的协商会程序：评估阶段协商会的参与人有区县政府代表、区县政府各部门、各小区规划小组代表、各单位代表及评估文件编制人员，规定各利益代表一位。由区县规土局相关人员组织并主持会议。会议首先由主持人说明本次协商会的目的及基本程序；其次由评估文件编制人员简要介绍评估文件的内容；接下来会议代表轮流发言表达自己的意见，规定同一议题同一人不能发言两次，所有议题将马上记录下来公布在屏幕上，使所有代表均可看到；接着开始辩护程序，所有代表均可就所有议题进行质询，提议人需要运用证据、道理进行辩护，评估编制人员可参与问题解答，规定同一议题同一人不能发言两次。最后，所有代表对各个建议进行表决，确定票数过半的才能作为最终意见。

协商会后一周内，区县规土局将表决结果以书面形式发至评估文件编制人员，作为修改的依据。待评估文件修改完成后，由区县规土局邮寄至参加协商会的代表机构由其签字确认。签字文件需寄回区县规土局相关部门。

D.控规评估文件审查

市局详规处会同编审中心、组织专家、市级相关部门和局内相关处室审议。审查内容包括评估文件内容及公众参与情况。根据审议意见，区县规土局会同编制单位整理和网站发布《专家和市级部门意见汇总和处理建议》，完善评估文件。

E.控规评估文件公布

完成后评估文件发布在网站上，同时将文件简本及发布信息邮寄至各规划小组及单位处。

③控规目标确立阶段

规划评估是基础，目标是方向，决定了规划方案的实质内容。规划目标能反映公众的偏好，才能说明公众意见影响规划决策。这一阶段包含公告—目标评议—目标公布三个步骤。

A.控规目标公告

规划设计人员依据评估文件中的现状问题和上位及相关规划、政府文件的相关要求编制完成规划目标文件后，由区县规土局公布在网站上，一同公布的还包含此阶段公众参与的目的及程序内容，同时将目标文件简本、参与内容及意见反馈表邮寄至各利益相关规划小组及各单位。由各小区规划小组及单位召开规划议事会将相关信息告知利益相关人，收集反馈意见，并形成最终结果填写至意见反馈表上寄回规划行政管理相关部门。规划行政管理相关部门初步汇总意见内容，准备问题解答。

B.控规目标评议

控规目标评议阶段协商程序再次启动，由区县规土局召集各利益代表主持召开协商会议，确定各方“共识”。

目标确立阶段协商会程序：目标确立阶段协商会的参与人有区县政府代表、区县政府各部门、各小区规划小组代表、各单位代表及控规编制人员，规定各利益代表一位。由区县规土局相关人员组织并主持会议。会议首先由主持人说明本次协商会的目的及基本程序；其次由控规编制人员简要介绍控规目标确立的原则及内容；接下来会议代表轮流发言表达自己的意见，规定同一议题同一人不能发言两次，所有议题将马上记录下来公布在屏幕上，使所有代表均可看到；接着开始辩护程序，所有代表均可就所有议题进行质询，提议人需要运用证据、道理进行辩护，控规编制人员可参与问题解答，规定同一议题同一人不能发言两次。最后，所有代表对各个建议进行表决，确定票数过半的才能作为最终意见。

协商会后一周内，区县规土局将表决结果以书面形式发至控规编制人员，作为修改的依据。待控规目标文件修改完成后，由区县规土局邮寄至参加协商会的各代表由其签字确认。签字文件需寄回区县规土局相关部门。

C.控规目标公布

完成后评估文件发布在网站上，同时将文件简本及发布信息邮寄至各规划小组及单位处。

④控规草案编制（调整）阶段(www.xing528.com)

控规草案编制内容包含各地块的实际用途及相关指标，与利益相关人的利益息息相关，需要各利益相关人共同制定。同时由于规划的专业技术性，需要专家提供技术支持。这一阶段包含公告—草案评议两个步骤。草案的公布作为下一阶段的开始不包含在本阶段中。

A.控规草案公告

规划设计人员完成控规草案编制后，由区县规土局公布在网站上，一同公布的还包含此阶段公众参与的目的及程序内容，同时将草案编制的简本、参与内容及意见反馈表邮寄至各利益相关规划小组及各单位。由各小区规划小组及单位召开规划议事会将相关信息告知利益相关人，收集反馈意见，并形成最终结果填写至意见反馈表上寄回规划行政管理相关部门。规划行政管理相关部门初步汇总意见内容，准备问题解答。

B.控规草案评议

控规草案评议分两个阶段：第一阶段是区县规土局组织下的区内各利益相关群体评议，第二个阶段是在市规土局组织下的市局行政领导、专家、政府各部门的评议。前者是直接利益关系人之间进行利益博弈，采用协商会议方式组织参与；后者相当于市级部门审查，一般情况下公众不参与，只有在市级部门审查不通过的情况下，才会再启动协商程序，各利益群体共同参与达成共识。

草案编制阶段第一阶段协商会程序：由区县规土局召集并主持，协商会的参与人有区县政府代表、区县政府各部门、各小区规划小组代表、各单位代表、控规编制人员及相关专家，人数选择各方要均等。会议首先由主持人说明本次协商会的目的及基本程序；其次由控规编制人员简要介绍控规草案的相关内容；接下来会议代表轮流发言表达自己的意见，规定同一议题同一人不能发言两次，所有议题将马上记录下来公布在屏幕上，使所有代表均可看到；接着开始辩护程序，所有代表均可就所有议题进行质询，提议人需要运用证据、道理进行辩护，控规编制人员可参与问题解答，规定同一议题同一人不能发言两次。最后，所有代表对各个建议进行表决，确定票数过半的才能作为最终意见。

协商会后一周内，区县规土局将表决结果以书面形式发至控规编制人员，作为修改的依据。待控规草案修改完成后，由区县规土局邮寄至参加协商会的各代表由其签字确认。签字文件需寄回区县规土局相关部门。确认后的方案由区县规土局提交市规土局。

草案编制阶段第二阶段协商会程序与第一次内容相同，不同的是第二次协商会由市规土局组织和支持，参与代表由参加第一阶段协商会的区县直接利益相关人与第二阶段市级部门共同组成。

⑤控规方案公示阶段

控规初步方案完成后，正式进入公示阶段，这次控规方案参与直接面对大众群体，可以给某些可能会被忽视的群体，或是前一阶段意见没被采纳的群体再一次参与的机会。这一阶段包含公告—意见收集—意见处理三个步骤。

A.控规初步方案公告

区县规土局按照信息公开的要求将控规初步方案在网上、现场公示，同时将公示通知信息以邮递方式送至利益相关人手中，公示时间为三十个工作日。

B.公众意见收集

公示期间内，公众可以通过书面形式、邮件、电话等方式将意见表达至区县规土局相关部门。收集公众意见的截止日，除另外有约定外，一般为规划初步方案展示结束后第五日。另外，公众表达意见后需留下联系方式，便于进一步联系。

C.公众意见处理

区县规土局应对收集到的公众意见进行整理，如公众无意见，则填写公众意见处理及反馈表，直接进入下一程序。如公众有意见，则区县规土局在收集意见十日内须将公众意见交付公众意见专门处理机构进行处理。公众意见处理机构收到公众意见后第三日，向表达意见的公众寄出意见处理通知单，表明公众进一步参与的程序安排，及听证会的相关内容。如公众要求召开听证会，则在收到通知五个工作日内向公众意见处理机构发起申请，公众参与处理机构应在十五个工作日后组织听证会，并在会后十个工作日后发出公众意见处理相关内容。如公众放弃听证（即公众反馈不要求听证的证明或为在规定日内进行答复），则公众意见处理机构按照相应程序在发出通知后二十五个工作日内完成公众意见处理，并将结果通过邮寄方式送至个人，同时在网上发布。公众对意见处理不满意的可以向公众意见处理机构的上级部门规划委员会申请复议。

听证会程序：听证会由公众意见处理机构组织和主持，主持人的选择依据回避原则。听证会参与者包含要求听证的利益相关人（如人数超过五个则选举代表参与）与区县规土局代表。听证会组织者须在听证会召开前十日将听证的时间、地点和问题通知参与人。听证会上由要求听证的利益相关人首先发言表达意见，每人发言不能超过十五分钟，然后区县规土局代表发言，时间不超过十五分钟。发言完后进入抗辩程序，采取一问一答式，每人时间不超过五分钟，依照举证原则，同一人同一问题不能问答两次。抗辩完成后，主持人进行简短总结，表明意见处理原则及回馈时间安排。会上安排专人记录，公众可旁听。听证会结束。会后公众意见处理机构按照案卷排他法原则依据听证记录作出公众意见处理结果。

公众意见处理程序：公众意见处理机构人员组织召开公众意见处理会议，当场讨论及表决各个公众意见处理结果。会前五个工作日将会议时间、地点安排通过邮寄方式送至提意见的公众，公众可于会前一天通过电话、邮件或亲自前往公众意见处理机构处进行旁听申请登记。旁听时公众没有发言权。

⑥控规方案审查阶段

控规方案审查存在两部分内容：一是控规公众参与制度执行的审查，二是控规方案技术标准的审查。前者由公众参与审查委员会完成，后者由市规土局编审中心完成，在此不作为讨论内容。公众参与制度执行的审查阶段包含公告—审查—公布三个步骤。

A.公众参与审查公告

公众参与处理完成后，由区县规土局将控规方案公众参与内容交由审查委员会审查，审查委员会于第三个工作日在自己机构相关网站进行审查信息发布。审查时间为十个工作日，特殊情况下可向规委会申请延长。

B.公众参与审查

公众参与审查分为两个内容：一是关于公众参与实体及程序的审查，二是接受公众的投诉。

公众参与程序审查标准包含：公众参与相关文件是否齐全，公众参与程序与法规进行比对。若存在问题，调查委员会派代表亲自调查，询问相关公众求证。证据显示程序执行存在问题，审查不通过；程序执行不存在问题，仅是文件交纳不全，令组织编制单位补全。公众参与实体审查标准：公示阶段公众意见处理有无明显不合理的地方。若存在明显不合理，则审查不通过，责令公众意见处理委员会重新审查。

公众投诉程序：公众认为公众参与制度执行存在问题可在审查期内向审查委员会投诉，审查委员会派相关人员进行实地调查，询问相关公众求证。证据显示程序执行存在问题，审查不通过；在参与过程中，公众认为存在程序执行问题也可向审查委员会投诉，由审查委员出面调查确认事实，若投诉成立，上报规委会由其出面责令控规组织编制单位改过。投诉审查结果由审查委员会通过邮寄方式送至投诉人。投诉人必须是控规编制地块内的直接利益相关人才具有投诉资格。

C.公众参与审查公布

审查结果完成后第二天，审查委员会应将其公布在网站上。

⑦控规方案决策阶段

控规审查完成通过后，由区县规土局上报至政府进行审批，此阶段包含公告—复决及决策—公布三个阶段。

A.控规方案决策阶段公告

区县规土局将控规方案上报至政府后第二天，政府需将控规方案名称登录至政府网站，这意味着公众复决开始受理，时间为十个工作日。

B.控规方案决策公众复决

规划区内的公众对控规相关内容不满意，只要联名签字的人数达到相关地块内居民人数的50%，公众复决效果成立。公众需将联名反对意见书面证明送至政府相关部门，进行登记。此时政府若接受公众意见，则控规方案需返回修改。若政府不接受公众意见，由同级人大投票表决，同意公众意见的票数超过三分之二，则控规方案需返回修改；投票未达到规定票数，按政府意见审批通过。

C.控规最终方案公布

审批通过的控规方案，由区县规土局在网站和现场进行批后公布，批后公布的时间不得少于三十日。控规最终方案在规划期内应纳入政府信息公开渠道，向社会公开。

图7-4　控规编制（包括调整）过程中公众参与流程图

（2）控规实施过程公众参与制度流程设计

①用地选址意见阶段

建设项目选址规划管理，是城市规划行政主管部门根据城市规划及其有关法律、法规对建设项目地址进行确认或选择，保证各项建设按照城市规划安排，并核发建设项目选址意见书的行政管理工作。它关系到建设项目实施顺利与否，是一个十分重要的环节。这一阶段包含公告—选址审查—决策与结果公布三个步骤。

A.申请公告

建设项目申请人向区县规土局递交选址意见申请，区县规土局应在收到申请的第五日将申请资料，包含已经批准的项目建议书、建设单位建设项目选址意见书申请报告、该项目有关的基本情况和建设技术条件要求、环境影响评价报告等文件连同参与程序的相关内容公布在网上，将建设项目选址申请书摘要进行现场展示，时间为四十个工作日。同时，将申请报告简本连同参与程序相关内容通过邮寄方式送至利益相关地区的小区规划小组及单位。

B.选址审查

区县规土局组织和主持召开座谈会，听取各方意见。如果参与座谈会利益代表反对意见达到三分之一，则需组织召开听证会。

座谈会基本程序：座谈会前五天，应将会议通知、会议代表要求及项目申请信息送至利益相关地区的小区规划小组及单位。座谈会由区县规土局相关工作人员主持，参与人员为各利益相关居民代表及各单位。主持人首先说明会议规则，然后由申请单位介绍项目基本概况，接着各利益相关居民代表及单位依次发言表达意见。同一议题同一人不能发言两次。参与代表的问题，申请单位应给予回应。区县规土局相关人员进行会议记录，会后由各代表签字确认。主持人当场查看会议记录，宣布是否进行听证会安排，如未达到要求，则告知公众意见回复时间及方式安排。座谈会允许公众旁听，或采取直播方式，尽量让利益相关公众知晓。

听证会基本程序：控规许可阶段听证会的组织和主持由公众意见处理机构完成。听证会召开前十五个工作日，组织机构将听证会召开时间、地点及有关问题的信息在网上及现场公布，同时采取邮寄方式送至各利益相关人处。由利益相关人选举代表参加，并将名单于听证会召开前一日送至组织机构。听证会参与者包含要求听证的利益相关人代表、建设单位代表及规委会相关专家。听证会上由利益相关公众代表首先发言表达意见，每人发言不能超过十五分钟，然后建设单位发言，时间不超过十五分钟。发言完后进入抗辩程序，采取一问一答式，每人时间不超过五分钟，依照举证原则同一人同一问题不能问答两次。抗辩完成后，主持人进行简短总结，表明意见处理原则及回馈时间安排。会上安排专人记录，公众可旁听。听证会结束。会后公众意见处理机构按照案卷排他法原则依据听证记录作出公众意见处理结果。

C.决策与结果公布

区县规土局审查通过后第二日，将决策结果信息公布在网站及现场，同时通过邮寄形式送至各利益相关组织。决策结果公布后三十个工作日内，如利益相关公众联名反对，人数达到所有利益相关公众总数的三分之二，则选址意见书自动作废。

②审定规划设计条件阶段

由于规划条件在控规编制阶段已经经利益相关公众讨论，本阶段主要将规划条件予以公布，主要公布方式为网站。时间为二十个工作日。

③规划方案审查阶段

规划方案审查阶段是公众矛盾最为突出的阶段。这一阶段参与应分为两个过程：第一个是规划方案初步审查过程，是所有利益主体代表协商决策过程；第二个是规划设计方案公示过程，是方案面向所有公众再次参与的过程。这一阶段总体包含公告—方案协商—方案公示—方案审批四个步骤。

A.方案公告

建设单位将方案上报区县规土局后，由区县规土局公布在网站上，一同公布的还包含此阶段公众参与的目的及程序内容，同时将方案、参与内容及意见反馈表邮寄至各利益相关规划小组及各单位。由各小区规划小组及单位召开规划议事会将相关信息告知利益相关人，收集反馈意见，并形成最终结果填写至意见反馈表上寄回区县规土局相关部门。区县规土局相关部门初步汇总意见内容，准备问题解答。

B.方案协商

建设项目方案除了需要听取公众的意见，还需要政府各部门审查，目前建设项目总是在区县规土局、政府各部门及开发商之间讨论成熟后才进行参与，公众的意见很难起作用，因此，优化的制度设计应采用协商程序，由各利益主体共同协商形成“共识”方案。

协商会程序：由区县规土局召集并主持，协商会的参与人有区县规划局领导、区县政府各部门、各小区规划小组代表、各单位代表及建设单位，规定各方利益代表平衡。会议首先由主持人说明本次协商会的目的及基本程序；其次由方案编制人员简要介绍项目设计的相关内容；接下来会议代表轮流发言表达自己的意见，规定同一议题同一人不能发言两次，所有议题将公布在屏幕上，使所有代表均可看到；接着开始辩护程序，所有代表均可就所有议题进行质询，提议人需要运用证据、道理进行辩护，方案设计人员可参与问题解答，规定同一议题同一人不能发言两次。最后，所有代表对各个建议进行表决，确定票数过半的才能作为最终意见。

协商会后五个工作日内，区县规土局将表决结果以书面形式发至建设单位，作为修改的依据。待建设项目方案修改完成后，由区县规土局邮寄至参加协商会的各代表由其签字确认。签字文件需寄回区县规土局相关部门。确认后的方案进入公示程序。

C.方案公示

首先，方案公布。区县规土局按照信息公开的要求将设计方案在网上、现场公示，同时将公示通知信息以邮递方式送达至利益相关人手中，公示时间为十五个工作日。

其次，公众意见收集。公示期间，公众可以通过书面形式、邮件、电话等方式将意见表达至区县规土局相关部门。收集公众意见的截止日，除另外有约定外，一般为设计方案展示结束后第五日。另外公众表达意见后需留下联系方式，便于进一步联系。

最后，公众意见处理。区县规土局应对收集到的公众意见进行整理，如公众无意见，则填写公众意见处理及反馈表，直接进入下一程序。如公众有意见，则区县规土局在收集意见七日内须将公众意见交付公众意见专门处理机构进行处理。公众意见处理机构收到公众意见后第三日，向表达意见的公众寄出意见处理通知单，表明公众进一步参与的程序安排，及听证权的相关内容。如公众要求召开听证会，则在收到通知五个工作日内向公众意见处理机构发起申请，公众参与处理机构应在十五个工作日后组织听证会。会后五个工作日后发出公众意见处理相关内容。如公众放弃听证（即公众反馈不要求听证的证明或未在规定日内进行答复），则公众意见处理机构按照相应程序在发出通知后十个工作日内完成公众意见处理，并将结果通过邮寄方式送至个人，同时在网上发布。公众对公众意见处理不满意的可以向公众意见处理机构的上级部门规划委员会申请复议。

听证会程序：听证会由公众意见处理机构组织和主持，主持人的选择依据回避原则。听证会参与者包含要求听证的利益相关人（如人数超过五个则选举代表参与）与区县规土局代表。听证会组织者须在听证会召开前十日将听证的时间、地点和问题通知参与人。听证会上由要求听证的利益相关公众首先发言表达意见，然后建设单位发言，最后区县规土局代表发言，每人发言不能超过十五分钟。发言完后进入抗辩程序，采取一问一答式，每人时间不超过五分钟，依照举证原则同一人同一问题不能问答两次。抗辩完成后，主持人进行简短总结，表明意见处理原则及回馈时间安排。会上安排专人记录，公众可旁听。听证会结束。会后公众意见处理机构按照案卷排他法原则依据听证记录作出公众意见处理结果。

公众意见处理程序：公众意见处理机构人员组织召开公众意见处理会议当场讨论及表决各个公众意见处理结果。会前五个工作日将会议时间、地点安排通过邮寄方式送至提意见的公众，公众可于会前一天通过电话、邮件或亲自前往公众意见处理机构处进行旁听申请登记。旁听时公众没有发言权。

D.方案审批

区县规土局审查通过设计方案后，在网上和现场公布。

④建筑方案审查阶段

建筑方案属于技术性内容，此阶段参与要做到信息公开和透明。区县规土局审查完建筑方案图纸后，应将审查结果和相关内容公布在网站上，如果在审查过程中利益相关公众想了解相关信息，可以申请查阅。

⑤施工图审查阶段

与上述内容相同，施工图属于技术性内容，此阶段参与要做到信息公开和透明。相关单位审查完建筑方案图纸后，区县规土局应将审查结果和相关内容公布在网站上，如果在审查过程中利益相关公众想了解相关信息，可以申请查阅。

⑥许可结果公布

建设项目许可通过后，应将许可证书、方案的总平面图公布在网站、现场。时间从审批通过到建设项目规划核实合格后为止。

图7-5　控规实施（行政许可）过程中公众参与流程图