控规运行中公众参与制度设计：以上海为例

7.1.2.1　控规运行过程信息公开内容的制度设计

（1）总则

以公开为原则，不公开为例外，即除了法律明确规定不能公开的信息外，其他的信息都应当向公众公开。

（2）主动公开的内容

①控规编制文件

关于控规编制过程，政府应该主动公开的信息包含三大类：一是控规编制结果性文件，有控规编制申请书，申请书的批复文件，控规规划研究/评估结果文件，控规的图纸、文本、政府审批文件；二是控规编制过程性文件，有控规编制年度计划、控规规划研究/评估讨论稿主要内容、控规编制草图；三是控规编制过程中的公众参与文件，有公众参与的程序、控规规划研究/评估过程民意调查和征求意见内容及结果、控规草案编制阶段公众意见汇总及意见反馈、政府各部门及专家意见。

②控规实施（行政许可）文件

关于控规实施（行政许可）过程，政府应该主动公开的信息也包含三大类：一是规划行政主管部门进行行政许可的依据，有许可的依据、许可的程序、许可的时限及救济途径和时限；二是规划行政许可结果文件，有建设项目选址意见书及批准文件、附图，建设用地规划许可证及批准文件、附图，建设工程规划设计方案的批准文件、总平面图，建设工程规划许可证（零星）及建设工程项目表、总平面图，建设用地规划许可证（临时）及批准文件、附图，建设工程规划许可证（临时）及建设工程项目表、总平面图；三是规划行政主管部门进行行政许可的过程文件，有选址意向书阶段的申请文件、规划行政主管部门审查文件及专家评审结果、公众参与意见，还有建设工程方案的规划设计所有图、施工图、公众参与意见汇总及回馈、政府各部门审查结果、审图公司审查结果。

（3）免于公开的内容

免于公开的内容包括：一是规划工作中产生的国家秘密属于免于公开信息。规划工作中产生的国家秘密是指符合《上海市城市规划管理局国家秘密项目一览表》的内容。主要有：党政军首脑机关、党和国家领导人寓所和经常性活动场所的地下专业工程的规划设计和管线综合图文资料；不对外开放的国防科研生产、试验、训练基地的城市现状图、规划总图的图文资料；城市电力、电讯、给排水、供热、供气、防洪、人防各专业工程的整体规划、现状图及管线的综合图文资料；国家建设工作的长远规划。二是测绘部门产生的带有密级的测绘成果属于免于公开信息。带有密级的测绘成果是指按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》确定密级的测绘成果，具体项目名称及秘密等级在《测绘管理工作国家秘密目录》中有明细叙述。经过技术处理（即隐去比例尺、图幅号和坐标等要素），已不再涉及军事、国家安全等保密要害部门点位、名称信息的规划所用测绘背景图，不在免于公开信息之列。三是规划工作中涉及其他行业规定的国家秘密属免于公开信息。所谓其他行业规定的国家秘密，是指中央国家机关各部门分别会同国家保密局依据《中华人民共和国保密法实施办法》制定的各行业工作中国家秘密及其密级范围的规定。四是规划工作中遇到的建设工作商业秘密属免于公开信息。五是政府机关工作过程中产生的工作秘密属免于公开信息。工作秘密是指“内部文件”“内部资料”“领导重要批示”等属于“在一定的时间内，只限于一定范围的人员知悉的事项”。

（4）通过申请公开的信息内容

不在上述第2款（主动公开的内容）范围内，且未经第3条（免于公开的内容）排除的所有信息，都可以经当事人向政府机构申请而公开。7.1.2.2 控规运行过程信息公开方式的制度设计

规划行政主管部门在组织公众参与进行规划信息发布时应该采取三种主要的方式：

（1）直接送达的方式，即公众参与组织者应将规划信息直接送至直接利害关系人手中。其包含：①以邮寄方式，只要在居住或住所所在地存在私人邮寄服务；②直接向本人作出，只要该通知方式不会影响快捷或无法以邮寄方式为之；③以电报、电话、专线电报或图文传真作出，只要因其急迫性而有必要为之。

（2）网上发布，即各个区规土局建立专门的信息公开平台，发布规划信息。(www.xing528.com)

（3）现场公示，包含两种现场类型：一是各个分区内的固定的专门发布规划信息的地方——规划展示馆；二是规划基地内，控规编制过程现场公示采取一定的服务半径（考虑到人步行距离的舒适性，以学校的服务半径为标准计算较为合适，1平方千米内按小学服务半径500米，1平方千米以上的按中学服务半径1 000米），计算出需要张贴的数量，并选择人流较多、醒目的地段进行规划信息张贴。控规实施（行政许可）现场公示应当在建设基地现场主要出入口一侧，及所有临街围墙上。

各种信息发布方式所包含的规划信息不同，直接送达的书面信息内容包含简要的规划背景信息，告知参与内容、目的、方式、时间，信息发布地点；网上发布应尽量包含该阶段的所有的规划相关信息；现场公布应包含重点的规划图、简要说明及相关数据。

除以上三种必须采取的信息发布方式，规划行政主管部门在组织公众参与进行规划信息发布时还可以采取其他方式进行补充，如座谈会、政策宣讲会，借助报纸、电视、广播等传媒。

另外，对于弱势群体要针对不同的要求采取相应的参与方式帮助其参与，制定专门的参与方案。

7.1.2.3　控规运行过程信息制作内容的制度设计

目前控规实施（行政许可）阶段信息制作比较规范，不仅对图纸大小，还对图纸比例以及公示材料进行了限定，另外登在网上的图纸精度也很高，字迹清晰，易于读解，控规评估及编制过程信息制作也应如此，需要对相应内容进行限定，具体包含：①图纸的大小，以A1纸张规格为限，不小于118.9厘米×84.1厘米；②图纸的比例，1—2平方千米以内的1∶2 000，2平方千米以上的1∶4 000；③网上图纸的精度；④现场图纸的材料，防风防雨，利于展示。

7.1.2.4　控规运行过程信息公开时限的制度设计

控规运行过程信息公开时限反映在三个方面：

（1）首次发布规划信息的时间

按照尽早发布信息原则，控规运行中信息首次发布的时间应该尽量提前，合适的时间段应该是：①控规编制过程中规划信息首次发布时间：规划立项申请书经规划行政管理部门审批后，即已经明确需要进行控规编制了，此时应该将规划立项申请书与批复书一同发表。②控规实施（行政许可）过程规划信息首次发布时间：土地出让类型中规划行政管理部门征询相关部门意见阶段、土地划拨类型中规划行政管理部门在审核选址意见书阶段、自有土地项目类型中规划行政管理部门审核规划设计要求阶段，将相关信息进行公布。

（2）公众参与过程中信息发布的时长

借鉴香港地区经验，控规实施过程建设项目相关资料和信息的公布应该从项目由区县规土局接受日的第二天开始，直至项目通过建设工程许可。中间方案的信息的变动，都应该及时公布出来。这样方便公众随时可以了解和参与。

（3）信息反馈的时限及时长

信息反馈需要及时，但有时也需要给规划行政人员必要的思考时间，7天工作日较为合适，因此控规运行过程中所有需要反馈信息的时间确定为7日。特殊情况下，如果规划行政部门无法作出合适的答复，可参考浦东新区的做法，发布信息回复延时通知书，告知公众，避免引起其不必要的猜疑和焦虑。