公众参与制度设计研究及信息公开机制

7.1.1.1 制定以“信息公开为原则，不公开为例外”的信息公开机制

“以公开为原则，以不公开为例外”^[1]，这是世界各国政府信息公开制度共同的建设理念^[2]，也是我国政府信息公开内容制度建设应该遵循的最基本的原则。政府信息公开制度的目的就是最大限度地公开政府信息，以保障公众知情权的实现和民主政治的发展。“以公开为原则”是指对于公开义务人所拥有的政府信息，除非法律法规明确规定不予公开的，都应当对公众公开。在政府信息公开活动中，公开政府信息应该是主要的行为，应当公开的政府信息无论在数量上还是在范围上都要占有主导地位。“以不公开为例外”是指在一些特殊情况下，法律法规可以对一些特定政府信息作出例外规定，允许不将这些信息向公众公开^[3]。但是，这些不予公开的政府信息同应当公开的政府信息相比，无论在数量上还是在范围上都只应处于次要地位。在政府信息公开活动中，不公开政府信息的行为只能作为例外情况，严格按照法律的规定谨慎处理。

在这条原则下，各国政府信息公开条例的具体策略也是不同的。英国和日本崇尚信息的完全公开，他们仅规定了免于公开的内容，除此之外均为可以公开的信息。由于我国政府信息保密的传统由来已久，目前相关司法救济制度欠缺，如果仅规定免于公开的信息，那么政府的自由裁量权过大，有可能抑制主动信息的公开，因此我国的规划信息公开具体机制应该效仿美国比较合适。

（1）对不公开的事项要明确列举

不予公开的例外信息的范围宽窄直接决定了公民知情权的保障程度。因此，虽然它在数量上比应当公开的政府信息少得多，但它往往成为衡量一个国家政府信息公开程度的重要标准。各国对于不予公开的政府信息范围的规定都十分详细，往往采用列举式的描述方式，其用语篇幅和详尽程度远远超过对应当公开的政府信息的规定。例如日本的《行政机关拥有信息公开法》和英国的《信息自由法》都没有明确规定应当公开的政府信息的具体内容，而是通过详细规定不予公开的政府信息范围，以排除式的立法方式确定了应当公开的政府信息的范围。这样规定的目的就在于最大限度地减少政府机构在判定政府信息公开范围时的自由裁量权，只要法律没有明确规定不予公开的信息，都属于可以公开的政府信息范围。

（2）对主动公开的事项采用分类概括式规定

我国现有的规定都对政府主动公开的城市规划事项作了详尽列举，这一技术虽然有一定的优点，但也存在消极影响。城市规划运行过程信息很多，若没有对主动公开事项的一般规定，而仅仅列举免于公开的事项，势必造成不同地方、不同级别的政府在信息主动公开方面的随意性。但对应予公开事项的列举越明确细致，越可能带来抑制新的应当主动公开的事项的后果，因为从逻辑上讲，如果列举的信息应予公开，有可能推导出“未列举的信息”就无需公开，这就违背了公开为原则的精神，也为政府不公开新的、应当公开的事项提供借口。而当出现新的、应当公开的事项时，虽然可以走依法申请公开的途径，但是政府的主动公开却是最好的方法，因为其成本最小。所以对政府信息类型化划分，并概括式地规定应当主动公开的事项，然后再规定一个兜底条款，既可以避免无法涵盖所有的新的、应当公开的信息的缺陷，又可以发挥明确列举的优点。

（3）特殊情况下，采用“利益平衡原则”^[4]确定信息是否最终公开

当政府信息公开与不公开的边界出现模糊、不容易确定时，应当通过利益平衡原则，根据对社会的损害与效益分析，决定是否应该公开政府信息。利益平衡的目的就是既要保证政府信息最大限度地公开，也要保证与公民知情权相冲突的其他利益不受损害。我国利益平衡原则的规定只是表明，除国家秘密外的其他免于公开的信息都不是绝对不可以公开的，这实际上赋予了行政机关很大的自由裁量权和“选择性公开”的裁量权。美国信息公开内容的确定并不是来自条文规定本身，而是法院的判决。在制度运作中，法院会权衡政府的保密利益和公众的知情权利益，或者权衡个人隐私或商业秘密与公共利益的轻重，并在判例中形成更确切的衡量标准。例如，美国法院在判断私人提供的商业信息是否具有秘密性质时，采取哥伦比亚特区上诉法院1974年在国家公园和自然保护协会诉莫顿判决中所确定的标准：①是否妨碍政府以后取得必要的信息的能力；②是否严重损害信息提供人的竞争地位。再如，联邦最高法院认为如果要求公开的内部文件，公开的结果可能帮助逃避政府的控制和执法时，行政机关可以拒绝公开。法院遇到这类案件，必须衡量政府的保密利益和公众了解的利益^[5]。

7.1.1.2　对信息传播方式进行结构优化

如前所述，目前规划信息传播方式的设置只考虑到信息提供方的便利，而忽视了信息能否真正到达公众，实现信息的有效传达需要对信息传递方式进行结构优化。

（1）增加“点对点”的信息传播方式

目前“网络+现场”的信息传播方式是一种“点对面”的信息传播方式，这种方式的特点是信息传递的成本低，但是信道分布范围有限、受众对象性差，信息的到达率受信宿特征的影响，信息是否被信宿接收不能被保证。“点对点”是由信源到特定信宿的传播方式，它需要明确信宿的个体，可以保证信息的到达率。因此要提高规划信息的到达率，必须增加“点对点”的信息传播方式。(www.xing528.com)

“点对点”的信息传播方式很多，而要获得较高的信息到达率，参考行政法的一般原理，通知形式除非有法律明确规定，否则应当一律采取书面形式通过直接送达的方式进行通知。这是因为书面形式具有一定的客观性，如因通知行为而发生争议，容易确定行政主体和行政相对人之间的法律责任。直接送达即“点对点”的信息传播模式，按照葡萄牙《行政程序法典》规定包括以下方式：“①以邮寄方式，只要在居住或住所所在地存在私人邮寄服务；②直接向本人作出，只要该通知方式不会影响快捷或无法以邮寄方式为之；③以电报、电话、专线电报或图文传真作出，只要因其急迫性而有必要为之。”^[6]

根据上海控规编制（包括调整）过程几个案例的调查发现，公众平常获知其他信息的主要方式是通过直接传达的方式，包含“电话通知（19.0%）、信件通知（6.8%）及上门通知（46.0%）”共三种方式。根据上海实施（行政许可）过程的几个案例的调查发现，公众平常获知其他信息的主要方式除了小区的信息宣传栏外，主要是通过直接传达的方式，包含“电话通知（4.5%）、上门通知（62.0%）”两种方式。因此，基于公众的行为特征，也需要增加“点对点”直接传达信息传播方式。

（2）对信息传播方式进行层次划分

书面文件直接送达的信息传播方式虽然可以提高信息的到达率，但是其制作需要考虑成本因素，如果信息量太大，会给政府带来很大的经济压力，因此需要合理规划其与网络、现场信息传播方式的信息传播重点，发挥组合的最大功效，控制信息传播的成本。网络传播的优势在于容量大、展示方式多样，且成本低，因此可以设定网络为规划信息主展示地，将全面的规划信息以多种表现手法进行展示。现场信息传播由于展示地点所限，篇幅不能太大，展示信息不能过多，因此可以选择重点的规划信息进行展示。而书面文件直接送达的传播方式主要优点在于信息传达率高，可以选择其作为规划信息发布的通知单，即仅包含规划简要背景及内容介绍、规划信息展示网址及现场地点、参与阶段时间安排等简要信息。

（3）对信息传播辅助方式进行多样化

信息传播方式除了硬性规定的几种方式，还需要其他辅助方式来丰富和促进信息传播，主要是基于弱势群体的参与要求，增加公众的参与率。辅助方式是指由公众参与组织者自由裁量行使的，形式丰富、组织灵活的信息传播方式。如针对盲人群体可采用盲文发布信息，对于语言障碍者采取会议通知；对于少数民族地区，还要根据民族习惯和语言方式制作信息、发布信息；另外还有包含对于青少年如何参与的内容。根据发达国家的经验，这些辅助方式包括利用大众传媒，如电视、电台、报纸等；召集会议，如宣讲会、公众代表大会、座谈会等；还有其他更为先进或方便的方式。

7.1.1.3　提高机会主义行为实施成本，规制信息制作和张贴的制度内容

如前所述，城市规划行政管理部门在处理信息时存在一些机会主义行为，严重影响了信息传播的效果，导致信息可达率较低。在参与活动中，公众参与组织者实施机会主义行为的最根本的动机是追求自身效用最大化，其实施动机是预期收益大于预期成本。公众参与组织者通过对投机行为预期收益和预期成本的估计和比较来决定是否实施该行为，即机会主义行为实施动机的产生是源于成本收益的计算。当投机行为产生的收益高而成本低的情况下，投机行为的实施就是一种必然的结果。而要抑制这种机会主义行为，从“成本收益”角度分析，解决的途径主要是：①提高机会行为的成本，主要有增大处罚力度，提高投机行为惩罚成本，即如果一旦发现投机行为就给予严厉惩处，严重者甚至诉诸法律，则投机行为的预期成本就会大大增加，被管理者也就不敢轻易实施投机行为。②控制投机行为实施条件，增大实施成本。实施成本的大小与实施投机行为的条件有关，实施条件越是对机会主义行为的实施有利，实施成本越小，实施条件越是对机会主义行为的实施不利，实施成本越大。例如，对于官员来说，之所以出现贪污、受贿等机会主义行为正是由于手中握有权力这个客观条件的存在而造成的，可通过限制其权力，使其在实施投机行为时难度加大，即在一定程度上增加实施成本。当被管理者感到实施投机行为难度非常之大，甚至根本实现不了时，就会知难而退，自动打消实施投机行为的动机。前一种方式涉及问责制度，将在后面章节论述，本节主要论述如何通过进行信息制作和张贴制度设计，提高机会主义行为的实施成本，减少机会主义行为的发生。

对城市规划信息制度和张贴制度进行规制，其内容包括：①规范信息制作的内容，即明确罗列出不同信息传播中规划信息的内容，如控规图纸的种类、控规图纸中表达方式，说明书内容及文本内容。②规范现场控规图纸展示的形式，包括图幅的尺寸大小、精确度，图幅中文字大小，图纸材质。③规范信息张贴地点。地点的选择原则基于居民可达性较好的、认知度较高、稳定性较强的位置。采取两种策略：一是每个区选择一处固定位置张贴规划信息，二是在居民步行舒适的条件下按照一定的服务半径在规划区内划定多处位置张贴规划信息。具体地点还应考虑人流量和暴露率，在人流量大及易被人注意的地方张贴。

7.1.1.4　实行规划信息尽早发布和及时回馈原则

信息尽早发布原则是指在规划立项之初，就将相关信息通报给相关公众，使公众能尽早地、较全面地了解规划的来龙去脉，更好地做好相关准备参与规划，提高参与的效力。根据弗里得曼的理论，规划编制过程公众参与是一个学习的过程^[7]，尽早发布规划信息，有助于公众较早地接触规划相关知识，理解规划编制过程的相关制约要素，有利于帮助公众理解政府和专家的立场和主张，从而更好提高规划编制的质量。信息尽早发布原则在英国城市规划公众参与中占有重要的地位。公众越早知道规划信息，参与率就越高，参与就越有效。这虽然增大了规划文件在制定过程中的成本，却大大增强了规划过程的透明性和结果的可接受性。

及时回馈原则是指在公众提出问题后很短时间内，规划行政主管部门向公众回复相关问题，其目的是尽快满足公众对信息的需求，帮助公众进一步参与，提高参与过程的效率，避免引起不必要的猜测，增加公众对政府的信任感。具体内容是参考信访制度的相关做法，规范规划行政主管部门回馈公众信息的时间，时间不能过长，并在公众提交信息后在规定时间期限内进行答复。对于要回复的公众意见，应该包含在规划运行全过程中，只要公众提出意见，规划行政主管部门就要在规定期限内进行回复。如果规划行政主管部门认为公众意见不能及时回复，也需要进行情况说明，提前通知到提意见的公众。