保障性制度问题与以上海公众参与制度相关研究

6.3.4.1　公众参与救济制度存在缺陷

城乡规划实施（行政许可）过程公众参与的救济制度主要有行政复议及行政诉讼，然而它们均存在一定的问题，使得公众参与的救济不那么有效。

首先，看行政复议制度。《上海市城市规划管理行政复议工作规程》规定行政复议的内容包含程序合法的内容，这就确保了控规实施（行政许可）公众参与的救济，即如果公众认为行政机关在作出行政行为时，没有履行相关的公众参与规定，即可申请行政复议。然而，事实是由于公众参与制度规定过于概括，行政机关的执法依据就不会很严格，只要行政机关按规定时间进行了现场和网上公示，或者只要有一人表示知情，过程中的其他不好的行为如涉嫌欺骗或公众意见没被采纳，复议结果就是“没问题”。《上海市城市规划管理行政复议工作规程》还规定对于违反法定程序的行为，决定撤销该具体行政行为的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。这样的规定对于不履行公众参与程序的行政机关惩罚力度太小，导致行政机关机会主义行为。另外，行政复议制度本身存在缺陷，使得制度对行政机关的行为约束性不强。一般来说，纠纷解决机构需要一定程度的独立，由于行政复议机构没有独立性，缺乏严格的程序保障以及存在偏颇的书面审理，导致复议过程与结果公正性差，权威性欠缺。

其次，看参与权力的司法保障。《行政诉讼法》将司法审查的对象设定为“具体行政行为”，对于行政主体的程序性行为不能单独提起行政诉讼。在我国，公民许多程序性权利被侵犯时不能单独提起法律救济，而只能在对行政主体的行政行为提起救济时，作为一个否认行政行为合法性的理由附带出来。当公众认为自己的参与权利受到规划机关的侵害时，不能直接对规划机关的程序性行为提起诉讼，而只能待规划机关作出具体行政行为以后，以程序违法为由对这个具体的行政行为提起诉讼。所以公众的参与权能否得到司法机关的保障关键是看规划机关所为的行政行为能否成为法院审查的对象。若规划机关所为的行政行为能够为法院所审查，那么在这个行为过程汇总的参与权利就能获得司法保障，反之则得不到司法保障。当然，这个司法保障也是很有限的。(www.xing528.com)

6.3.4.2　缺乏规划建筑知识救济保障

公众参与控规实施过程是保障自己利益的重要机会，然而要了解建筑方案是否对自己的权益造成影响是需要一定知识和能力的。公众具备的知识越多，参与的深度和提意见的准确度越高。如果公众了解建筑技术规范，就可以明白建筑工程方案是否会影响法规，影响自己日照、通风等条件，如果了解建筑结构，看懂施工图，就可以清楚新建建筑结构是否会影响自己的住宅。反之，如果公众对这些都不清楚，那不仅会影响自己权益的保障，也会不利于和规划行政部门交流。从目前的调查看，公众对建筑面积、建筑高度、绿地率有了初步的概念，但是对于其他内容则不甚了解（对于建设工程的相关概念，有60位居民选择了解一些，158位居民选择不了解）。这对于实现良好的公众参与效力大为不利，需要政府提供相应的知识救济。但是，目前我国还缺乏对这方面的考虑，需要采取相应的机制。另外，上海控规实施过程中公众参与也存在资金缺乏和技术保障缺乏的情况，这在第5章已经论述。