控规公众参与存在问题-上海制度研究

6.3.3.1　参与的组织结构太过行政化，职能安排不合理

目前上海市除重点地区外由各区县的规土局建筑管理科完成上海控规实施（行政许可），会同建设项目所在地的街道办事处或者乡镇人民政府进行建设工程设计方案公示，另外《上海建设工程公示规定》规定，“方案规划公示过程中引起较大争议的，规划土地管理部门应当与建设工程所在地的街道办事处或者乡镇人民政府共同做好宣传解释工作，建设单位应当积极配合做好相关工作。”街道、居委会属于官方性质，这也就是标明公众参与的组织及意见处理归行政部门全权负责。如前所述，政府也有自己追求的利益，在项目审批中很难保持中立地位。如果政府需要开发某个项目，则规划管理部门会偏向开发商的利益，为了避免矛盾他们可能会创造条件尽量让公众不知情，也可能无视公众的意见。因为对于行政人员来讲，只要建筑方案总平面符合城乡规划法规的要求，完成项目审批的相关程序，无论公众进行行政复议还是行政诉讼，都很难改变行政许可的结果。另外，由于街道和居委会属于行政机构，受上级政府压力，他们很难在公众利益矛盾调解时保持公正的立场，因此也难以得到居民的信任，甚至和居民关系水火不容；有时街道和居委会工作人员也是利益相关者，难免会站到自己立场上说话，难以保持中立场合，因此他们不能在调节建设矛盾中发挥有效的作用。调查的几个案例中，其居委会被明确规定成员不能参与到维权的活动中。广中路600号案例中，居委会的人员都是派家里的其他家属进行参与，复旦大学枫林校区二号科研楼项目也存在这种情况。

除了公众参与的组织和公众意见处理机构行政化外，公众参与的监管也存在过于行政化，监管部门难作为的问题。首先，《上海建设工程公示规定》规定了监管的主体为市规土局，由于区规土局与市规土局属于同一系统的上下级，彼此之间存在紧密的利益关系，在某些情况下会存在相互包庇的现象。其次，《上海建设工程公示规定》仅规定了监管主体，却没规定监管的机制，市规土局的监管作用很难得到保障，主要是因为区规土局公众参与归档文件不规范，在不参与整个过程的情况下，市规土局难以了解详细过程及原因。

6.3.3.2　组织参与的行政人员偏少，社会力量不规范

与控规编制（包括调整）过程相比，控规实施（行政许可）过程中的项目多出了很多，如有时宝山区一年的建设项目审批就超过了上海市全市的控规编制（包括调整）审批数量。在这样高强度的工作压力下，规划管理行政人员的工作量还需要包揽听取公众意见的任务，因此他们倾向选择方便自己的方式，如采取电话听取意见，或解答公众的简单疑问，而很少去现场面对面地对公众解答和交流，一般都是在矛盾很难解除的情况下才会出面。有时实在忙不过来，行政人员会要求建设单位承担收集公众意见的职能。通过实际案例的调查，我们发现这对于公平、公正地收集公众意见非常不利。公众参与需要大量的人力资源，目前区县规土局承担建筑工程审批的工作人员仅有5个左右，确实难以应付，需要增加更多的援助。(www.xing528.com)

6.3.3.3　公众的利益组织缺乏规范化，参与效力无法保障

目前，上海控规实施（行政许可）过程公众参与实践活动中，在一些矛盾不突出的案例中公众多是采取个体参与的形式，而在一些公众反对意见强烈的案例中，公众会自发组织形成维权小组参与活动。前文探讨了控规编制过程常见的个体参与问题，研究其对公众参与效力的影响问题，本章重点论述临时维权小组对公众参与效力的影响。

顾名思义，临时维权小组是一种临时的组织，没有相应的规范化组织章程和运作模式进行制约，因此它对公众参与的影响在于：首先，缺乏政治保障，参与力量薄弱。被政府承认的规范组织会获得相应的政治地位，而不规范的组织很难与政府进行有效沟通。其次，缺乏资金保障，组织难以维持。组织成立和运作都需要一定数量的经费支持。临时组织没有稳定的经费来源，一般在组织成员中筹集。维权活动需要大量资金，所需费用对有些居民来说可能构成不小的压力，此外，居民组织的维权行动同样要承担一定的风险，抗争结果具有不确定性。部分居民在面临权益受损之后不愿再额外负担组织所需要的费用。这就造成居民不愿参加维权组织，而参加的人数越少，组织所需经济资源的汇聚就越困难，成为居民组织成立的一个难题。再次，缺乏领导和行动纲领，组织成员行动散漫，非正常渠道化明显。缺乏相关人员及规章规范组织成员的行为，很多重要信息没有被广泛传达，案例1中区规土局召开多次会议内容都没有形成会议纪要广为传播，严重影响了信息透明性。另外，被侵权的居民往往情绪激动，他们很少采取规土局提供的参与渠道，总是大规模地组织起来到政府各个部门进行上访，然而行政人员往往很难应对紧急场面，只能采取安抚的态度要求居民先回去，公众意见难以得到有效回应。最后，无规范的临时组织经常会陷入自我解散的困境。公众的自利性使得其在没有固定组织规范约束的情况下往往采取对自身有力的行为，如果外界存在诱惑可能导致这些临时组织成员放弃约定，造成维权组织瓦解。对开发商来说，项目审批的尽快完成意味着资金的快速回笼和升值。单个的居民对项目不满，开发商会进行私下沟通解决，对自身利益不致造成重大影响。但当受影响居民形成维权组织后，组织成员间相互沟通、协调，学习拆迁相关的法律、政策，无论是进行集体上访、诉讼，还是集体抗拒，都会产生单个居民无法产生的社会影响，使开发商受到来自各方面的压力，包括舆论压力，除非其让出部分利益给受影响居民，否则时间的拖延本身也妨碍其利益的谋取。在瓦解受项目影响居民维权组织的过程中，收买领头人和对住户进行不等额补偿是开发商运用最多的手段。一方面领头人往往拥有更多的法律政策知识，或者拥有一定的社会关系网络资本，在组织中发挥组织成员、协调决策的重要作用。对领头人进行收买笼络，给予他超过其他居民的好处，使其退出，组织便群龙无首走向瓦解。另一方面，针对居民各自的特殊情况，提供给被拆迁居民不等额的补偿，以此作为居民退出组织的条件，引发居民之间的互相猜忌，从而达到瓦解组织的目的。案例1中，在公众认为无法改变规土局审批方案的情况下，楼房底层居民认为新建项目楼层无论高低都会对自己造成影响，于是放弃了“要求开发商修改方案”，转向经济赔偿。开发商利用不同居民的心理，采取了经济补偿的方式，使得部分居民退出了维权小组。