6.3.2.1 参与阶段太落后，参与事项单一
上海控规实施（行政许可）阶段公众参与限定在建设项目规划方案审批阶段，时机较晚，事项单一。前期的选址阶段、设定规划条件阶段、规划方案初步审查及征询政府各部门意见阶段均未有公众参与。这些阶段与公众利益直接相关，没有让其参与相当于剥夺了公众的参与权。另外，这一阶段，规划方案已经经过了多次的利益博弈，是一个集中了开发商、政府等多方利益和共识的成果，因此即使公众有不同的想法和建议，面对已经达成妥协的政府、开发商、专家等各方，也明显处于弱势，很难对方案产生很大的影响。这样的公众参与其实并没有实际效果。
招拍挂项目中（如案例1），在准备阶段政府依据控规设定了规划设计条件，这些条件本是建设项目开发的上限，并不意味着开发就照此标准设计，但开发商以较高价格获得了土地，为了保证经济利益，他们必会严格以设计条件为标准尽可能获得建筑面积。另外法规规定，规划设计条件属于国有土地使用权出让合同的组成部分，开发商认为这些条件就是和政府签订的契约，为这些条件自己才付出了那么多出让金，不可能因为公众反对就降低标准。案例1中，无论公众如何采取激烈手段进行反对，开发商都毫不妥协。区规土局也很矛盾，一方面开发商已经签订了土地出让合同，付出了较高的出让金，且建设工程规划方案符合法规基本要求，实在没有理由继续让开发商降低层数；另一方面居民的日照确实受到很大影响，经济利益损失。最后迫于城市建设效率的压力，只能以开发商意愿为主，尽量安抚居民，减缓矛盾。
土地出让项目中（如案例3），建设单位首先需要向区规土局申请项目选址意见书，电力公司根据现实需要结合专业条件选择变电站建设地点，区规土局进行现场踏勘、技术审查、最后决定选址；接着区规土局核发用地规划条件，建设单位依此进行规划方案设计并进行报审，征求政府各部门相关意见。变电站项目属于公益设施项目，政府部门实施，此前的一切阶段的讨论都是在政府部门之间进行，主要依据各专业技术知识。方案公示后，变电站周边居民认为电磁辐射会影响周边居民的健康，坚决反对此项目。然而，项目已经经过多次讨论，经政府部门之间利益协调后的“契约关系”已经形成，况且属于公益项目，并无违反国家法规，区规土局认为公众意见无法采纳，不顾公众反对，颁发了建设工程许可证，建设单位为了避免更大纷争，在建设用地周边修建围墙，隐蔽施工。
6.3.2.2 参与方式缺乏规范，协商及公众决策机制不明确
目前公众参与制度的形式理性不足，与公众参与制度程序层次设计不足息息相关。如前所述，公众参与方式是公众参与顺利进行的装置。公众参与的方式如何设计以及各种方式的法效力如何安排，以促使其在进行理性决策和共识形成、保障人民基本权利和增进民主等方面达至最佳平衡，实现最佳效益，一直被理论界和实务界视为公众参与程序构造的最核心也是最为棘手的问题之一，这将直接关系到公众参与的功能发挥和边界划定。目前参与方式的规定不规范，有些阶段参与方式缺乏约束性规定，由参与组织者自行裁量。如收集意见阶段，组织者可采取的参与方式有书面问卷、信函、电子信箱；公众处理意见回馈阶段，可采取的参与方式有“对于无法采纳或难以采纳的意见规土局要向提议人书面说明，或采用听证会、现场公告等方式予以告知”，“公众意见处理结果可以在现场公布，也可以委托建设工程所在地街道办事处、乡镇人民政府召开会议”。按照制度经济学理论，人都有机会主义行为，参与方式缺乏程序性规定，政府往往会选择有利于自己的参与方式，如对于无法采纳的意见，行政人员为了节约时间，很少采用向提议人告知的方式说明，大多进行现场公告一起说明。很多提议人由于错过了公告时间没收到意见回复，会认为自己的参与不起作用，失去参与的信心。再如，法规规定“如需召开听证会的，处理时限按有关规定执行”，那么什么时候是“需要”？什么时候又不需要？由于参与方式缺乏这些参与方式的启动程序，政府在现实中担心听证会影响行政效率、不好控制结果往往不予采纳。
另外，目前参与程序仅包含了公众意见收集、公众意见处理与回馈两个阶段，缺失在居民反对意见很大时，居民、开发商及政府三者之间的协商和共同决策的程序。虽然制度没有规定协商机制，现实中行政人员经常会采取座谈会、沟通会的方式协调居民、开发商之间的矛盾。如前所述，座谈会和沟通会未能实现规划主体之间面对面的交流，公众的提问未能及时在会上得到回应，甚至公众的意见有时也未能被平等地对待，也就是说这些参与方式未能完全实现协商目的。
公众参与制度成熟的国家如美国是采用听证会的形式实现协商的目的。听证是指政府作出行政决策前，给利益关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，它实现了利害关系人充分表达意见、地位平等、意见平等对待的“协商”特征，其按照会议记录进行裁定的形式也赋予了参与各方共同决策的权利。由于其程序规定的严谨、正当，因此作用明显。我国的《行政许可法》中也规定了“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。但是《上海市建设工程设计方案规划公示规定》（以下简称《上海建设工程公示规定》）中对听证会的规定却与《行政许可法》不同，它规定公众意见“无法采纳或者难予采纳的，规划土地管理部门应当向提议人书面告知说明或采用听证会、现场公告等方式予以告知”，即将听证会作为信息发布的一种方式了，这不仅歪曲了听证会本来的作用，也弱化了其被要求的作用。本来听证会就缺乏组织程序，再加上其成本较高，越发被规土局轻视、弃之不用，形成摆设。
6.3.2.3 公众意见处理机制不完善，反馈机制缺乏规范
公众意见处理理性原则的缺失，公众意见难以影响规划结果，公众对规划结果的难以接受都与公众参与意见处理机制息息相关，说明这一机制存在很多问题。
（1）公众意见处理机制不完善
首先，公众意见效力不明确。目前《上海建设工程公示规定》中明确规定管理部门在处理公众意见时的原则是“符合法律法规规定和强制性标准要求的，予以采纳；有利于改进设计方案的合理化意见或建议，予以充分考虑”这两条原则的规定不能保障公众意见的效力。第一条原则的规定确立了建设工程审批的基本技术标准，即建筑工程必须满足城乡规划的相关法规；第二条原则规定了公众意见的效力，但是概念则比较含糊。什么是“合理化”意见？如何“充分考虑”，采纳还是不采纳？是采纳“减少对公众利益影响，不管是否会减少开发商的利益”的建议？还是采纳“减少对公众利益影响，但不影响开发商利益”的建议？如果是后者，那就意味着“只有不影响开发商利益的意见”才可以被采纳。开发商逐利的本质决定了他对方案设计的要求以规划条件的限制上限为标准，新建项目的建筑层数升高总会影响基地周边的居民日照，如果以开发商的意愿为标准，那么实际受到建设项目影响的公众利益就不能得到保障，公众与开发商的矛盾无法解决，则公众参与就不具有存在的价值了。
如前所述，基于公共选择理论，政府也有自己的利益，转型期我国政府承载了发展经济的任务，为了较快的发展经济，促进城市建设，政府往往会支持开发商建设，在不触犯城乡规划法规的前提下，尽可能地保障建设单位的开发要求和建设速度。在建设项目行政许可过程中政府往往在开发商认可的范围内采纳公众的意见，可以说只要政府的功能以发展为主，就很难保证政府能在行政许可中保持中立的位置。如果要政府能公平地对待开发商和受影响居民的意见，必须通过明确公众意见效力的制度来确保政府的行为。(www.xing528.com)
其次，公众意见处理过程比较封闭。目前，政府的“处理原则”是在封闭的状态中处理公众意见，仅限于内部行政人员。公众对于意见结果的产生的过程及处理缘由不能知晓，有时会产生抵触及不信任的心理。
最后，缺乏参与过程中公众意见的处理机制。参与过程有时会是一个漫长的阶段，公众会持续地提出意见和问题，目前的机制仅限于最后阶段的意见回复，在一些中间过程公众意见和提问缺乏回应，这会影响公众参与的效果，使公众对政府产生怀疑和不信任态度。
（2）公众意见反馈机制缺乏规范
首先，公众意见反馈内容缺少规范。目前《上海建设工程公示规定》（2010）对公众意见反馈内容的构成、格式、方式缺乏相关规定，规土局在回复意见时仅汇总主要意见类型，没有意见频率，没有详细论述理由，这大大影响了公众对意见的接收。其次，公众意见反馈方式宣传面窄。《上海建设工程公示规定》规定反馈意见可以在现场公示，也可以委托建设工程所在地的街道办事处、乡镇人民政府组织召开会议公布。反馈方式不确定，现场及会议都无法将公众意见处理结果直接、确定地传达给提意见的公众，影响参与效果。再次，公众意见反馈时间规定与现实情况存在矛盾。《上海建设工程公示规定》规定“处理公众意见的时限，不得超过收集公众意见期限截止后的七日”。如果公众无意见，规土局可以做到按时回馈；当公众反对意见较多时，区规土局还需要进行矛盾协调，很难保证按规定时间公示反馈信息，使得这一规定形同虚设。最后，缺乏参与过程中公众意见反馈机制。参与过程中公众的意见处理结束后，也需要及时反馈给公众。采取哪些方式？如何做到透明，保证参与效力，目前制度还缺乏相关内容。
6.3.2.4 参与书面归档机制不健全，缺乏审查机制
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”[4]规划管理部门是否会遵循公众参与制度的相关规定，还要一定的机构进行监督审查。目前上海建设工程公众参与制度规定中缺乏对公众参与审查的机制，这意味着规划管理部门组织建设项目行政许可公众参与的过程有机可乘，不论公众是否参与，或参与是否有效，规划管理部门都可以审批行政许可。例如案例3，规土局可以在公众反对意见仍很强烈的情况下，通过工程规划许可证，建设单位通过建围墙强行施工。
除了缺乏审查机制，目前参与书面归档制度不规范，也造成了审查的困难。《上海建设工程公示规定》规定“规划土地管理部门应当将方案规划公示材料、公示后反馈的意见和建议以及相应的处理意见整理汇总，作为审批方案及建设工程规划许可证的材料留存归档”。然而这一规定缺乏相应规范条件的制约，以至于在现实中很难被规土局执行和操作。例如，有的区仅在办理意见表格的审理一栏中简单提到公示期间产生意见及解决结果（见方框内容），如果召开协调会还会在归档文件中附录协调会的会议记录，但是公众参与过程中公示情况照片、公示图纸内容、公众的意见信及回复、经过、意见汇总及处理结果都没有归档。如前所述，审查制度有效性需要完备的行政执法档案制度和行政证据制度，目前这些制度的缺乏，也造成审查的困难。
该项目位于宝山区杨行镇盘古路南，土地已签订了出让合同，出让条件：容积率2.8，出让的土地面积为13 699.2平方米，设计方案前期我局组织了专家评审并形成会议纪要，设计方案在我局的公务网上及现场进行了公示，公示期间周边居民有异议，后经协调，现已基本解决（详见居委会说明）。在此基础上我局以沪宝规土许方〔2014〕9号决定对详细方案予以了批复，此次送审的施工图总图上符合我局核定的规划方案及规划控制要素，建筑间距、建筑退界及日照分析均符合技术规定要求。
项目目前已经取得上海汇中工程咨询有限公司及区卫生、环保、绿化民防等部门的认可，为此拟同意核发该项目的建设工程规划许可证。
6.3.2.5 问责内容与标准不完善，缺乏异体问责
《关于城乡规划公开公示的规定》（2013）不仅规定了城乡规划编制过程，也规定了规划实施过程未按规定进行规划公示的，依据《城乡规划违法违纪行为处分办法》对有关责任人员给予相应处理。《城乡规划违法违纪行为处分办法》特别规定：未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布的；未征求规划地段内利害关系人意见，同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图的。地方人民政府城乡规划主管部门及其工作人员没有履行上述行为之一的，对有关责任人员给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级处分。这种行政问责对规划管理部门进行公众参与的行为产生一定的约束作用，但是它的规定是不完善的，因为城乡规划实施（行政行为）过程中的公众参与制度不仅包含以上两项内容，还包括其他的程序性内容。如果规划管理部门违反了公众参与其他的程序性规定，那么该如何追究责任呢？另外，如前所述，这种问责方式属于同体问责，难免存在官官相护、大事化小、小事化了的情形，特别是在上级领导有可能承担连带责任的情况下，使得行政问责难以落实。更为重要的是，同体问责从根本上讲是“上问下责”，有可能导致上级的行政责任没有人追究的状况。因此，行政问责中既需要同体问责，也需要异体问责，而关键是异体问责，这是行政问责得以实现并持续下去的保证，也是问责制有效的重要保障。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
