控规运行中公众参与制度问题及研究成果

上海控规实施（行政许可）过程中公众参与制度无法满足程序正义的透明及主体标准，主要在于公众参与制度的基础性制度——信息公开制度存在一定的缺陷，其主要内容如下：

6.3.1.1　信息公开范围及主体内容有限

控规行政许可包含“两证一书”，即土地选址意向书、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。每一个证书的获取又包含很多阶段及内容，相应地包括很多信息。在土地选址意见书阶段，需要建设单位提出选址意见申请，规土局同其一起进行选址、审查、决策，其间产生的相关信息有拟选基地现场踏勘信息、规土局审查信息、必要时召开专家论证会信息等等；申请建设用地规划许可证的阶段，需要建设单位向规土局申请规划条件、报审规划总平面方案，其间产生的相关信息有规土局核发的规划设计条件、项目设计总平面图、环评意见、政府各部门相关意见、规土局组织审核方案的相关会议信息及决策依据等等。申请建设工程规划许可证阶段，需要建设单位向规土局报审建筑方案、向政府各部门征询意见、向建委报审建筑施工图等，其间产生的相关信息有各部门审核意见、建筑设计方案图、施工图、图纸审核意见等等。这些信息或是和公众利益直接相关，或是公众需要了解的，影响公众参与的效果。然而目前上海控规实施（行政许可）阶段规划信息公开的内容仅限于三大证书的许可结果、规划设计条件、方案总平面图及主要指标、部分施工图，范围非常有限。

对于参与公众而言，控规实施（行政许可）阶段的信息，最为重要的莫过于规划设计总平面方案，目前规土局主张要公布的内容包含：“建设单位、建设工程的名称；建设项目的地址、建设用地范围、规划用地性质、建筑工程性质；组织公示的单位、公示期限、收集意见的截止期和途径等。其中，总平面图中标注以下内容：用地面积、建筑面积、容积率等规划设计指标；各单体建筑的主要高度、层数，建筑物退界、与界外相邻建筑的间距；项目总体布局中涉及的停车场（库）、绿化用地、交通出入口、公共厕所、运动场地、垃圾房、泵房、变电房和调压站等公共建筑、市政配套设施；如建筑设计外立面采用玻璃幕墙的，还要采用图例、文字说明等方式明确标注采用玻璃幕墙的建筑立面位置。”^[3]虽然规定的内容很多，但是我们从实际案例中发现，这些内容还不能满足公众的需求。很多公众最为关注的就是自己住宅的日照被新建项目影响了多少，由于目前日照分析报告还属于保密内容，公众无法得知。还有一些案例中，公众想了解建设工程的详细内容，比如复旦大学枫林校区二号科研楼项目，公众想了解科研楼的使用功能及级别以此判断建筑可能产生的污染物，由于目前关于“公布建筑工程性质”的规定没有详细定义，区规土局只公布了建筑性质是教育科研，公众无从得知，只能进一步申请。区规土局虽然回复了实验室的名称，但是公众进一步要求公布实验室等级时，却没能得到回复。这些事关公众利益的信息，如果没有传达给公众，甚至存在隐瞒迹象，会引起公众的怀疑和猜测，使公众对政府产生不信任感，有时即使建设项目不存在威胁，也会引起公众的反对。这对于城乡规划的实施是大为不利的。

表6-7　规划实施过程公开信息目录

（资料来源：宋煜.上海信息公开制度对于规划管理的启示[C]//2013年规划年会论文集，2013：1-10.）(www.xing528.com)

6.3.1.2　信息发布时间较晚，时长受限

从调查结果可以发现，控规实施（行政许可）阶段很多公众没有获知或事后才得知相关建设项目信息，他们反映建设项目公示的时间太短（3天预公示+10天公示），希望增加公示时间。建设工程公示包含在行政许可的时间内，目前审批建设工程规划设计方案的时间是20个工作日，受提高行政许可效率所限，13天的公示期已经不算短。很多行政审批人员都抱怨工作压力大：一方面必须进行项目公示，许可时间可能被延长；一方面领导又要求提高行政效率，压短审批时间。

虽然建设项目公示时间受审批阶段时间限制，建设项目信息发布晚也是主要原因。建设项目从土地获取开始到方案公示，前面包含了很多阶段，招拍挂项目拍卖政府就已经列出了地点及规划条件，划拨项目在申请规划选址中也确立了规划地点及相关设计条件，如果这时候就进行规划信息发布，就可以延长使公众知晓的时间。正因为建设项目公示阶段较后、时间较晚，公布时长又受限，导致公众产生信息接收困难。

6.3.1.3　信息发布方式不完善

虽然与控规编制（包括调整）过程相比，控规实施（行政许可）过程中公众接收建设项目信息的情况要好很多，但调查发现仍然存在公众不知情的状况，5个案例218位调查者中有58位居民不知情。他们不知情的情况在于22位居民家里没有电脑，36位居民平常不上规土局的网站，12位居民平常太忙没有去过建设项目地点，36位居民没有注意到有建设信息的公告。这说明目前“网络+现场”的信息发布方式虽然比较适应建设工程信息公示，但还是存在缺陷，不能完全胜任控规实施阶段信息的发布。这种“独白式”的信息发布方式只有在信宿形成主动接收信息的固定习惯的情况下，才会产生高效作用。而在大多公众事先没有接到通知，也没有浏览规划局网站习惯的情况下贸然发布规划信息，时间还比较短，当然会有公众收不到信息。况且根据调查，目前公众对控规实施（行政许可）过程中的公众参与制度还不够了解（有108位居民不知晓政府发布规划信息的方式，84位居民不知晓如何表达自己的意见，107位居民不知道政府如何传递公众意见处理结果），这种情况下，“独白式”信息发布方式无法完全有效。