控规公众参与研究：上海制度设计成果

6.2.3.1　救济原则考量

救济原则的实现需要考察两个标准。公众参与权的保障是否存在司法救济程序。控规实施（行政许可）是一种具体的行政行为，目前按照我国的行政法的规定，公众不仅可以对行政行为提出行政复议，还可以申请司法救济。可以说在形式上公众参与权的保障和其他权利的维护都有救济通道。但是从救济的实际效果看，却不那么理想。首先看行政复议，在2009—2013年之间，上海市规土局受理行政复议案件219起，其中有明显问题并纠正的有18起，行政诉讼133起（为行政复议结束后的行政诉讼），判定有明显问题的9起^[1]。对比这两组数据，我们可以发现行政复议后一半的公众对结果不满意提起行政诉讼，其中有些案例确实存在问题。根据学者^[2]研究，目前公众对行政复议很不信任，从2012年全国15个省市的调查中发现行政复议的案例数已经远远低于行政诉讼及信访案例。其次看司法救济，司法审理以法规为评判标准，只要行政行为没有违反法规要求，基本都会判定规土局胜诉，但是从实际过程来看，目前还存在一定的问题。例如很多提起诉讼的居民认为自己没有得到规划相关信息，没有参与协调会，认为规土局没有进行听取意见的程序，但是只要规土局拿出“有一人得知规划信息的证据”，司法机构就会判处规土局听取公众意见的行为成立，而实际的情况是，确实不少公众并不知情，司法机构如此评判合法理但不合情理，公众会认为不公。可以说目前的救济形式符合标准，但在实质内容上还未达到真正的公平正义。

至于救济内容的其他方面，通过调查我们发现目前还缺少这些相关内容，公众参与缺乏知识救济，资金支持，技术平台也比较薄弱。

6.2.3.2　监督原则考量

依据程序正义的监督标准，研究从以下两方面展开：(www.xing528.com)

（1）公众参与权力的监督问题

目前上海控规实施（行政许可）过程公众参与权力的监督缺乏相关机制的明确规定，导致公众参与权监督缺失，决策者出现违法行为，公众参与效力低。首先看公众参与组织权的监督缺失问题。以快乐变电站为例，规土局在未进行项目审批时，就默许了建设单位抢先施工，在组织参与时采取建设单位听取意见的方式组织公众参与，最后在公众不同意建设的情况下又审批通过了建设方案。其次看公众参与意见处理的监督问题。在理性原则的分析中，我们已经发现目前控规实施（行政许可）的实际案例中存在决策者对公众意见回复理性不足，公众不满意见回复现象较多，甚至还有个别区缺乏意见回复的内容，然而这些项目也都顺利地通过了审批，由此可以判断，没有监督权，公众的参与权利只能是形同虚设。

（2）行政行为实施主体对行政行为过程及结果承担责任的能力

《城乡规划法》明确规定了行政行为实施主体的相关法律责任：“超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的。”由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。“对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。”由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）也明确了行政行为实施主体要对行政行为过程及结果承担相应的法律责任。可以说，在控规实施阶段，一系列的相关法规能保证行政行为实施主体对行政行为过程及结果承担责任。