保障性制度问题研究：以上海为例

5.3.4.1　公众参与权缺乏司法保障

法国有谚语云：“没有救济就没有权利。”当公众参与由规划主体的自觉行为转变为法定程序后，公众便获得了依法参与的权利。但是，参与控规编制的权利同其他权利类似，在现实中也存在被侵犯的可能，那么如何确保公众的参与权利在受到侵犯以后得到及时的救济？控规编制阶段公众参与权的救济制度分为两种：一种为非司法救济，它是指司法救济之外的诸如行政复议、信访等权利救济途径。目前在我国，非司法救济主要以信访为主，规划编制中的参与权不属于行政行为范畴，因而无行政复议。而信访被学者广为批评具有浓重的人治色彩。现实中，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，往往由于其试图用行政救济替代司法救济，造成了客观上消解国家司法机关的权威的严重后果，所以本研究不主张以非司法救济为主解决参与权的救济，而是主张应该通过另一种救济制度为主来保障。这一种救济称为司法救济。

司法救济是公力救济的主要形式，它是诉诸国家权力，通过司法机关对受到侵害的法定权利进行补救的权利救济形式。司法救济是行政参与的终极保障。只有在司法程序中使相对人权利得到救济，矫正行政机关在参与程序上偏私或是忽视相对人参与的行为，行政程序中的参与人才会感到有正义的支持。目前我国规划编制过程参与权的司法救济制度还很缺乏：一是违反规划编制过程中的公众参与权的实体权利的处罚规定不完善。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益时依法提起行政诉讼的权利，这就保证公众的知情权有了于法有据的司法救济途径。但是违反其他的参与权，诸如动议权、听证权、决策权、表达权等等都未明确规定。从权利的角度考量，现行行政法制度中实际上只是规定了公众程序意义上的参与权，而没有规定实际意义上的参与权。公众参与权缺乏实体性权利性质，其直接的后果便是行政机构没有同参与权相对应的强制性义务，这严重影响了公众参与权的保障，如《城乡规划法》规定必要时可以召开听证会，然而，上海控规编制过程中，很多案例中公众要求召开听证会的要求没有被政府采纳，政府也没有承担不举行听证会的法律后果，导致公众对参与、对政府、对法律失去信心。二是规划编制过程中公众参与程序性权利缺乏司法保障。公众参与程序是作为城市规划编制过程程序内容的一部分，即行政程序的一部分。所谓行政程序的司法审查，是指由司法机关对行政机关行政行为的方式和步骤，以及实施这些方式和步骤的时间、顺序进行合法性审查，对于违反行政程序的行政行为，确认其违法，并令其承担相应的法律责任。我国目前虽然规定了公众参与程序的部分内容，但是程序的法律效应以及违反程序的法律责任都缺乏规定，公众无法就控规编制过程中政府不履行参与程序提起诉讼，这严重影响了公众参与权的实现，使得公众意见缺乏实质影响。

5.3.4.2　公众参与资金保障不足

公众参与的过程中需要大量的成本：人力成本、时间成本、制作成本。这就意味参与过程中将遇到以下几个资金问题：①公众参与过程中本身所产生的具体费用，如组织人员的工资、信息制作的费用、信息发布的费用、特别参与活动的费用等等；②有关城市规划过程的专业术语的翻译解释、冗长材料的总结概括所需要的资金；③相关的专家咨询费等。其中第一项费用中，除了信息制作的费用属于规划编制成本费，其他内容没有形成单独的支出成本，而是与行政人员工资融为一体。而二、三项内容目前还未形成。由于我国目前公众参与的费用没有明确制度规定，政府对公众参与支出费用的大小是持保守态度的，力求减少费用支出，这对公众参与的发展是非常不利的。因为任何有利于公众与政府进一步交流的举措都会因为费用问题而被搁置。另外，从公众视角进行分析，也不利于公众的参与。政府组织公众参与的费用少，成本低，这就意味着信息发布不会广泛、信息发布的内容也会被局限，与公众交流的次数也会被限制。如果公众需要进一步知晓更多的信息或需要进一步的交流，需要付出更多的成本才能获得。基于理性经济人理论，公众采取行动会算计成本、收益，如果成本大于收益，则可能不采取行动，而寄希望于其他人的参与来获取收益。搭便车的行为多了，大家都不去参与，势必影响参与的效果，也影响公众参与的积极性，尤其是弱势群体，缺乏他们的参与，规划的合法性会大打折扣。因此必须要有专门的公众参与资金支持才能保证公众参与的进行。

5.3.4.3　公众参与缺乏城市规划知识救济保障

城市规划决策是一项充满技术含量的工作，公众在参与过程中如果不具备一定的城市规划知识或对城市规划认知较低，那么将会影响其对规划信息的接收、理解，更会影响其与政府之间的交流。

本研究通过上述7个案例对上海市参与公众对城市规划的认知进行了调研。结果发现：对于控规的具体涵义，有83.6%的公众不知道，极少数有部分了解；对于控规编制的主要目的，有76.8%的公众不知道，19.0%的公众认为“以实现政府的经济社会发展目标为主”；对于控规中的相关概念，有69.3%的公众不了解，27.7%的公众了解其中的一些；对于控规应该由谁编制完成，有51.2%的公众认为应该由政府、技术专家和公众共同完成，43.8%的公众认为应该由政府完成。另外，对于公众“是否认为自己有能力可以对规划内容和决策进行有效的判断”，没有公众认为自己没能力，32.4%的公众认为有一些能力，46.7%的公众认为能力一般，16.7%的公众认为能力较小。对于公众“是否认为自己的意见可以帮助政府进行更好的决策”，37.8%的公众认为可以，47.9%的公众认为自己能力一般，11.9%的公众认为自己没能力。从这些数据可以看出，上海市公众对控规知识了解和认知的程度比较低，但是对于自我能力比较认可。

表5-10　典型案例中公众对城市规划知识的认知情况调查(www.xing528.com)

续表

这种公众参与特征很好地解释了上海公众在某些项目中积极参与，但是对规划图纸经常提出“不了解”的现象，这种不了解严重影响其及时深入地参与，很多情况下还会加深参与各方的误会，引起不必要的矛盾。如上海复旦大学枫林校区控规项目，规划草案一经公示，很多公众分不清区位关系，搞不懂高度控制区的涵义，而规土局一开始没有及时解释引起公众强烈的不满和反对。公众的本意是不想在东操场上建科研楼，由于对控规控制内容和表达习惯不了解，无法针对自己的意见向规土局提出修改意见。其间，有位业主子女具有一些建筑知识，认为只要控制建筑高度就可以了，但是如果地块的用地性质没有控制为“保留”或者进一步的条件限制的话，那么控规审批通过后，校方在东操场上建科研楼就是合情合法的。可以看出，如果不具备规划知识，公众无法在和政府的交流中获得自己想要的东西，甚至被欺骗。同理，有时政府即使作出很正确的决策，也会因为公众不理解规划坚持反对而造成损失。

公众具备规划知识对于公众自身及政府双方都是有好处的。但是，目前上海还未确立对公众规划知识教育的保障制度。我国其他地区如深圳进行了社区规划师的尝试，但是目前成效不明显，还需要进一步和深入的制度建设。

5.3.4.4　公众参与技术保障不足

自20世纪70年代以来，以计算机科学技术发展和远程通信技术为标志的信息技术革命一直引领着当前全球经济、社会、文化等多层面的综合发展。一个基于先进信息处理能力和新通信方式的“信息时代”和“网络社会”正逐渐形成。信息时代以信息处理为核心特征，信息化技术创新包括有效信息的管理、信息编辑、新信息生产、克服距离/时间/成本约束的信息传递等等^[8]。计算机硬件和软件、网络技术近几十年的发展，不断地把信息处理能力和传播能力推入新的高度。城市规划公众参与的有效性，不仅需要提高信息传播的有效性，公众接收信息的有效性，还需要提高公众之间、公众与政府之间直接、双向交流的有效性，不断利用新的信息技术，可以实现此目的。如允许人民在重要议题上参与电子听证会，借助电子民意调查了解大众观点，来赢得公众的支持和认同。这样，公民参与政策制定变得十分便捷，人们足不出户，在家里按几个键，便可以发表对政府政策制定的看法。利用GIS技术形成地图图形的可视化表达，人们可以更直观清楚地了解规划地区的空间情况，它降低了知识壁垒，使各行各业的专家，甚至普通市民随意发表见解、交换思想。利用三维动画技术，可实现人们在网络世界的三维漫游，公众可以实实在在地感受到规划实施后的效果，感受每一条街道、每一幢建筑及自己所处的社区环境，以自己习惯的方式感受未来的城市。这更促进人们对规划的理解和接受。

然而，目前我国公众参与技术支持力度不够，缺乏制度上的保障。首先，信息平台建设不够。各个区规土局、规划局网站规划公示信息平台建设简单，仅有信息发布，缺乏交流空间。其次，先进技术缺乏应用。公众参与制度伊始至今，信息发布固守于基本的网络页面，信息查询也是到档案馆进行纸质查询。最后，信息平台管理复杂。目前信息平台的管理由规土局专门设置的信息中心负责，管理人员的专业以计算机相关专业为主，缺乏城市规划专业人员，信息的传达、接收和处理需要信息管理人员这个中间人传达给行政人员及公众，信息传递成本及时间大大增加。行政人员组织公众参与的效率低，无法很好地满足公众的需求。