控规运行中公众参与制度研究：以上海为例

5.3.3.1　参与的组织机构太过行政化，相互制约性不强

上海控规编制过程中是否进行公众参与由市规土局根据项目保密情况决定：如果项目涉及国家保密条款，则该方案不组织公示；如果不涉及保密，则市规土局在涉及条件中提出公示要求。公众参与的组织、运行，公众意见回复由各区县规土局进行。其行为受规委会及编审中心监督。市政府参考公众意见最后对控规方案进行审批。可以说，上海控规编制过程公众参与的组织机构涉及市规土局、区县规土局、规委会、编审中心及市政府。这些机构本质上同属于一个行政体系下，相互制约性不强。

首先，看区县规土局与市规土局的关系。上海市、区两级均设有规划管理机构，并与国土资源管理整合在同一部门，分别称为“上海市规划和国土资源管理局”和各“区（县）规划和土地管理局”。市规土局负责城市规划政策的制定和实施，对各区县规划主管部门进行业务上的领导和监督，间接参与城市建设管理；区县规土局负责所辖地区的城市规划实施，进行直接的城市建设规划管理。二者之间属于规划管理业务方面的上下级关系；区县规土局负责组织编制控规，市规土局负责控规用地及指标控制。区县规土局有每年完成控规编制的任务，为了尽快完成规划编制，他们会利用公众参与程序缺陷尽量弱化公众参与。市规土局也有完成建设工作的任务，也希望尽快完成控规编制，只要公众闹得不是太大，就会“睁只眼闭只眼”。如复旦大学枫林校区案例，四季园居民到市规土局上访，但是市规土局并没有对徐汇区规土局质疑。

其次，看区县规土局与规委会的关系。上海市规委会由市政府领导，市政府相关委办局、相关事业单位、专家委员会组成。市规委会主任由市人民政府市长兼任，副主任及秘书长分别由市人民政府相关副市长及分管副秘书长兼任。专家委员会由社会、经济、文化、规划、国土、资源、建筑、交通、市政、园林等方面的专家组成。市规委会专家委员基本上为非公务人员，由多学科的专家、多层次的社会人士组成；不仅有本市的专家，还有国内知名的专家学者。市规委会专家委员由市长直接聘任，确保了规委会专家的行政权威性。从规委会的组成看，上海规委会成员除专家外都是行政人员，其构成明显行政化。专家由市长直接聘任，专家对市长负责。由于专家多来自社会，规委会确实可以在一定程度上监管区规土局的公众参与行为，但是碰到与市政府利益有关系的项目时，也可能会违背自己的原则。

最后，看区县规土局与编审中心的关系。编审中心属市规土局二级机构，承担规划行政工作中的技术内容。它在控规编制过程中承担控规成果技术审查工作，即在审批通过前，对编制完成的控规成果进行技术审查，确保其符合相关的规划技术标准、成果规范等方面的要求。这样做不仅落实了专家和公众的建议，考虑了各专业部门的要求，以有效指导后续管理工作，而且可以避免因成果质量问题出现项目协调、规划调整甚至规划失误等方面的情况，使其成果的严肃性与控规的法定地位相匹配。

在本质上，区县规土局与编审中心的关系等同于其与市规土局的关系。除非公众反对意见很大，否则编审中心对区县规土局公众参与的约束仅限于文本制作上是否符合规范。

组织、审查、监督机构均行政化，难免会产生互相包庇的情况，影响公众意见对决策的真实影响。

5.3.3.2　参与的组织职能安排不合理，角色混乱

公众意见难以对决策产生影响还在于其组织职能安排不合理。目前公众参与信息发布、意见听取及意见处理等职能都集中在区县规土局，使得区县规土局承担了公众参与“裁判人”的角色。只有中立的人才能当“裁判人”，然而区县规土局本身并不“中立”。按照上海规划管理结构，区县规土局的人事资金来自于区县政府，受区县政府行政意志影响较深，因此其会积极争取区县政府的利益，忽视居民的利益，这使得它又承担了部分参与人的角色。区县规土局既是不同意见的当事方，又是对不同意见进行取舍的决策者和裁判，这种裁判结果怎么可能会公平？现实的情况是，区县规土局往往站在自己的立场上对待公众意见，公众的意见难以影响决策结果。(www.xing528.com)

另外，目前规委会承担了公众参与的监督职能。这与其本身发挥的职能有很大矛盾。规委会主要由行政人员和专家构成，分别设有城市发展战略专家委员会和规划实施、社会经济文化、城市空间与风貌保护、交通市政规划、地区规划等专业委员会。然而专家多从专业角度出发考虑问题，主要职能是对规划提供技术上的支持和协调，很少能考虑当地居民的利益，因此单纯的专家背景无法监管公众意见的有效性。

5.3.3.3　参与的组织人员偏少，工作效率低

公众参与需要大量的人力资源，目前区县规土局公众参与由规划科组织完成，一个规划科人员一般有3—4人^[7]，他们要承担控规编制过程中除方案编制的一切工作，包括编撰控规年度计划，组织控规评估、申请，组织召开专家部门会议，和设计人员商讨方案修改等等，还有其他行政事务，因此很难有足够的精力组织公示。因此他们倾向选择方便自己的方式，如采取电话听取意见，或解答公众的简单疑问；而很少去现场面对面地对公众解答和交流。如果公众的意见多次又多批，行政人员很难及时回复每一个公众的意见，从而引发公众的埋怨。

5.3.3.4　缺乏固定的公众组织，公众参与力量薄弱

目前，上海控规编制过程公众参与大多是个体行为，只有在集体反对某个项目的情况下，居民才会团结起来组成维权小组，代表其与政府进行谈判。在社会日益分化的背景下，组织化是公众参与的重要条件。缺乏组织化的公众参与会面临各种问题，影响公众意见的效力。

对于政府来讲，分散化的公众参与中，政府面对的是分散的个体，即无数个信息发送点；政府没有能力接收如此分散的、数目众多的信息，更无法在短期内进行分类、处理并作出回应。而当政府面对的是组织化的利益团体时，各种信息已经在组织内部进行过初步的交流、处理和整合，部分无效的信息已被过滤。相对简化的、因而也更集中的利益表达，不仅放大了个体利益主张，而且也可避免使决策机构陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈泥沼。

对于公众来讲，缺乏组织化的参与意味着：①公众的意见可能不受重视。在高度组织化的社会中，分散、孤立的公众个人不具有与政府讨价还价的能力。分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。而且个人表达利益诉求的散射性，也无法使利益主体凝聚共识，去接近或影响决策层面。“个体参与往往围绕个人利益或少数人的利益发生，其试图影响的也限于政府对某一具体问题的政策或处理，而很少涉及方向性、路线性的问题”。②影响某些公众的参与积极性。参与的高成本以及可能面临的风险，也使许多人经过理性算计后选择搭便车的策略，置群体利益于不顾。在嘉定东方慧谷控规案例中，很多间接知情的公众内心想参与维权，但是由于没人组织而放弃了参与。③公众的参与能力受到限制。参与的行动需要大量的、充分的信息支持，而组织化可以有效地获取和处理信息。并在此基础上作出反应。组织的成员从各个方向集中指向组织的信息流，使组织所获得的信息远远超过组织中任何一个个体所能获得的信息。