上海控规编制（包括调整）过程中公众参与制度无法满足程序正义的透明及主体标准，主要在于公众参与制度的基础性制度——信息公开制度存在一定的缺陷，其主要内容如下：
5.3.1.1 信息公开范围有限，程序复杂
规划编制信息的内容包含立项、现状问题、规划目标、草案、评审、公布等一系列过程，包含的信息有立项前土地批租情况，设计单位对方案的要求、设想，报批请示、报批批复，形成草案后规土局与政府各部门、专家的评审意见，公众意见，公众意见回馈，规划委员会专家的评审意见，最后方案的文本、说明书、图纸、图则等。这些信息缺一不可，在不同程度上影响着公众参与的效果，规划合法性的实现。规划编制信息公开是指政府将上述信息依照法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用这些信息的制度，主要包括主动公开和依申请公开两种主要形式。
2008年1月1日施行的《城乡规划法》在第八条和第九条中分别就城乡规划的公布和公众查询进行了规定，成为了城乡规划信息公开的直接依据。2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条指出设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息应包括城乡建设和管理的重大事项，进一步明确了城市规划信息公开的法定性。在这两个法案的基础上，上海市制定了《政府信息公开条例》《上海市城市规划条例》及《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》，以肯定列举法[1]规定了控规信息的公开范围。其中控制性详细规划主动公开的内容包括报批请示、报批批复、规划文本、规划图则，申请公开的内容是规划说明书等技术文件；免于公开的规划信息内容包括规划工作中产生的国家秘密，测绘部门产生的带有密级的测绘成果，规划工作中涉及其他行业规定的国家秘密，规划工作中遇到的建设工作商业秘密，政府机关工作过程中产生的工作秘密。从逻辑学的视角分析，只有概括的方式[2]——可以是肯定概括也可以是否定概括——才能使概念的外延得到周延；列举的方式无论列举多少都无法周延概念的外延。如果要使知情权得到最大限度的保护必须对准予公开的政府信息采取肯定概括的方式，即所有的政府信息都应当公开，对限制或禁止公开的信息采取否定列举的方式，即明确列举不公开的政府信息。所以说，上海控规信息公开制度的规定不利于公众对信息的获取。
表5-8 规划编制过程公开信息目录
（资料来源：宋煜.上海信息公开制度对于规划管理的启示[C]//2013年城市规划年会论文集.2013.）
如果申请人需要申请非公开类，但又不是免公开类规划信息，还需要向规划部门申请。然而目前的申请程序存在缺陷，又进一步限制规划信息的公开程度，造成公众获取信息困难。一是信息申请公开的程序非常复杂，公众需要花费大量的时间成本。二是申请内容需要规划部门自由裁量，但是基于我国拥有着深远的保密传统和有些政府官员不愿让百姓知道太多政府信息的现实，行政机关对拥有裁量权的信息——可公开、可不公开的信息，就往往选择不公开。从法院简报数据看，2012—2013年间公众提起的规划信息公开案例诉讼达74起，占城市规划诉讼案例总数50%以上[3]。
5.3.1.2 信息发布方式不合理，与信宿的自身条件不相符
根据前面论述，目前上海所有控规编制都会通过网上和现场信息发布，但是7个调查案例中（没有包括复旦大学枫林校区案例）92.3%的公众未能获知公示信息。另外，5.7%的“围观”者中，也并非是完全自己看到的公示信息，大多是经其他人告知而获知的规划信息，少数从邻居口中获得。有些是因为和村干部、区政府内某些官员私交甚密而获得的信息。例如浦东大团镇某位村民通过政府内的朋友看到当地的总体规划图纸，得知自己住宅可能面临拆迁的情况。这说明信息的传播存在问题。信息源、信息、信宿构成了传播的基本元素。对于规划信息传播来说，信息源即是市或区规土局，信息指经由规划设计人员设计的规划图纸和文本，信宿指普通公众。目前，信息源可以按照要求发布信息，但是信宿（信息到达者即受众）的知晓率却没有提高，说明信息没有有效到达信宿，这说明信息传播过程和途径出现了问题。
首先，分析网络传播。众所周知，网络传播存在很多优点：它具有极为宽广的传播面，突破了信息传播在地域上的限制；由于网页制作的过程相比于报纸、电视等传统媒体大为简化，从而节约了运营成本，缩短了发布时间；容量大，突破了传播形式的界限。但是网络传播的有效性也有很多限制，想要一条信息顺利传达信宿需要的条件是：①信宿要拥有电脑、网络等设备；②信宿需要一定的操作技术；③信宿需要知晓信息在哪个网站、什么时间会发布信息；④信宿有需要信息的理由[4]。根据这些原则调查上海控规信息发布过程中“公众为什么没有网上获取相关规划信息”我们发现：约19%的人“家里没有电脑，使用网络不方便”；70.8%的人“家里有电脑，使用网络方便，不知道规划信息会在规划局网站发布，平常也不上规划局网站浏览信息”；9.2%的人“家里有电脑，使用网络方便，知道规划信息会在规划局网站发布，但没有特殊情况一般也不上规划局网站查看信息”。由此得知，上海控规信息网络发布存在的主要问题首先是公众事先并不知晓规划信息会在什么时间及什么地点发布，其次是公众缺乏网络操作技术，（由于被调查人中老年人占比较大，他们一般和子女同住，子女会用网络，因此技术问题可通过信息传达消减），最后是部分弱势群体没有电脑。
其次，分析现场公示。现场公示的优点在于比较直观，规划信息制作简单，成本不高，而且对于公众来说较易获取，不受时间限制。缺点在于影响范围小，不经过展示地点就会错失信息。它对于面积较小的区域可能有效，但对于面积较大的区域，在事先不知情的情况下，日常出行达不到的公众就无法获取信息。上海控规编制过程现场公示分两个地点，一是现场某地点，二是规划展示馆。通过7个案例的调查发现，97.3%的公众没有从现场获取规划信息。其中74.4%的人平常不会去该规划现场公示的位置；19.9%的人“平常会去现场公示的位置，但是不会看那里的信息”；100%的人没去过规划展示馆。可以看出，现场信息无法到达公众的主要原因在于展示地点不合适。
无论是网络信息传播还是现场展示，都属于大众行为传播方式，即“点对面”的“独白式”信息传播。它们的特点是利用影响力较深的媒体传播信息，成本低，没有具体的信宿，信息传播效果受信宿自身条件的影响。7个案例中，大多数公众对规划公示制度毫不了解，其中80.7%的人不知道政府公布规划信息的方式，52.2%的人不知道通过何种渠道表达意见，88.1%的人不知道政府处理公众意见的方式，84.2%的人不知道如何获取政府对公众意见的处理结果。这样的制度认知条件，信宿不可能在公示期限内自主获取相关规划信息，就像几位企业主所说的那样，“没事我上规划局网站干吗？”“没事我去规划局展示馆干吗？那地方也不能随便进。”因此仅仅采取“网络+现场”的信息传播方式是不适合目前规划公示信息发布的。不是这样的传播方式不好，而是目前信宿的条件还不适应。
5.3.1.3 信息制作、张贴缺乏规范性，存在机会主义行为
上海控规编制（包括调整）过程中信息传播失效，除了信息传播方式本身存在问题，还在于信息制作缺乏规范性内容，信息源在处理信息时的一些机会主义行为[5]严重影响了信息传播的效果。主要内容有：(www.xing528.com)
（1）信息制作内容中的机会主义行为
规划信息包含的内容很多，一个完整的控规资料要包括现状基础资料、规划方案、控制图则等几十项内容，规土局在选择公示信息时，不能尽其所有，在缺乏详细规定下，有的只选择规划用地及规划结构两张图进行公示，有的以一张附有详细指标的图则了事。这些单一的内容很难使公众全面了解规划的意图，很多情况下公众看不懂、不清楚规划内容而没有提出意见。为了提高控规编制效率，有些规土局办事人员会利用公众的这一行为，选择一些看不出问题的信息进行展示。另外规划信息具有一定的专业性，需要在表达上接近公众的理解力才能被公众接受，一些规划师也会利用这点影响公众对规划信息的接受，如复旦大学枫林校区控规，在缺乏清晰的现状地形图的情况下，设计师也没有将24米控制区单独划分出来，而仅仅用语言描述，公众根本无法得知24米控制区是否就是指大操场位置。
（2）信息展示尺寸中的机会主义行为
由于缺乏信息尺寸的具体规定，规土局在制作信息时尺寸也是各式各样。从现场公示看，有的是A1展板形式，有的小如A3尺寸。A1尺寸阅读比较方便，但A3大小很多图纸信息就模糊了，公众根本看不懂表达的内容。网上公示也是如此，有的像素很高，有的像素则很低，以至于道路名称都无法辨析。试问这种情况下，公众都不能阅读，又如何理解规划信息的内涵，进行有效的参与，认同规划的内容呢？
（3）信息张贴地点中的机会主义行为
张贴地点的明显性对于现场公示的效果尤为重要，地点不明显，公众平常无法到达，那现场公示就会变成一种形式。从上海控规编制过程现场公示地点看，可谓五花八门，有几种情况严重影响了信息传播的效果：①设置在政府机关门口或建筑内部，如某开发区管委会大厅、规划管理处走廊墙上等等。规划区内的公众到此处办事才看到了规划信息，但这种概率是少之又少。②室外某处草地。③规划地块隐蔽的位置，如某个废弃的大门门口，机关大院院内墙一角，这些公众平常很少来或根本不会注意的位置，张贴消息也是一种形式。案例6中海关大楼改造项目，调整图纸设置在内院墙角上，普通公众根本不能看到。
（4）信息张贴数量中的机会主义行为
控规编制范围较大，大的有几平方千米，小的最少也有几公顷，因此规划图纸现场张贴的数量对于信息的传播效果也有很大影响。张贴数量少，信息覆盖面大则信息传播效果差；张贴数量多，信息覆盖面小则信息传播效果好。目前公示制度没有规定现场张贴的数量。从上海控规编制现场公示实际情况看，工作人员往往只选择在一处进行公示，很多几平方千米的地块只有一处位置张贴规划信息，也就不奇怪为什么案例中郊县控规编制项目中无法从现场公示获取信息的公众达到94.6%。
根据新制度经济学对人的假设，人是追求效用最大化的，人们所从事各种活动的最终目的是为了满足自身的需要，人们在追求自身效用最大化时，常常会走到机会主义上去。区县规土局在面临区、县政府发展要求及市局要求提高编制效率的双重压力下，往往会选择机会主义行为。同时，信息不对称和人的有限理性也给机会主义行为存在提供了活动空间。新制度经济学认为人是有限理性的，正因为人是有限理性的，他不可能对复杂和不确定的环境一览无余，不可能获得关于环境现在和将来变化的所有信息，在这种情况下，一些人就可能利用某种有利的信息条件如信息不对称环境，向对方说谎和欺骗。区县规土局可以利用自己在规划信息方面的专业优势，利用规划信息的制作，阻碍普通公众对信息的获取。
拥有自利动机的经济主体是否实施机会主义行为以及实施这种行为的程度除了个体差异外，更重要的是取决于既定的制度安排。有效的制度安排可以起到协调秩序的作用，也可以将合约执行过程中的机会主义限定在较低水平上，而无效的制度则会助长机会主义。上海控规编制过程信息制作制度缺少信息尺寸、内容、地点、数量的详细规定，造成了上述种种机会主义行为，使得信息传播无效。
5.3.1.4 信息公布的时间存在缺陷，时效性不佳
“信息强调时间价值。”因为在时间面前，信息是易碎品：即使是十分真实的、很有价值的信息，一旦失去了时效，它就会变成无人问津的东西。目前上海控规编制过程公众参与制度中信息发布的时间规定存在缺陷，导致实效性不佳。首先，所有的规划内容完成后再进行信息公布，时间较晚。规划编制是一个长期的过程，其间产生大量信息，仅在方案经政府相关部门和专家评审完后才对公众发布，会导致公众反应不及时，影响公众的接收和接受。另外，前期大量的信息也不可能一次性在公示阶段全部公布，而这会影响公众对规划全过程的了解，不利于公众进行决策。
其次，缺乏对公众参与过程中公众问题回复的时间规定。公众在参与过程中会产生更多的信息要求，由于缺乏对这类信息回馈的时限，规划管理人员往往回避了这类要求。除非信访信件，其回复有时间要求，规划管理人员必须在一个月内回复。即使是这样，他们也经常将时间耗足。胡范铸认为，政府信息发布的时间准则内涵相当丰富：第一，时间即真实。越是真实的就越是不需要掩饰的时间。第二，时间即议程。政府信息发布应在第一时间进行，因为把握第一时间是设置议程的最好时机，如果放弃了第一时间，大众非正式的议程一旦形成，政府就丧失了议程设置的权力。无端猜测不但非常容易形成，而且将更加难以消灭。规划管理人员的躲避，影响了公众和政府之间的交流，造成了公众对政府的不信任和猜忌，导致其对规划结果的不接受。
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