控规运行中的公众参与设计研究：以上海为例

5.2.3.1　救济原则考量

救济原则的实现需要考察两个标准。首先，公众参与权的保障是否存在司法救济程序。从上海控规编制（包括调整）过程的实际案例看，目前还没有因为公众的参与权被剥夺，公众向司法机构提出上诉的情况。公众的参与权体现在程序中，而程序违法目前还缺乏相应的司法救济。也可以说，这一救济原则目前无法实现。其次，公众其他权利的维护是否有救济通道。从实际案例看，公众目前表达反对意见的渠道主要有两种，一是向规土局提出，在规土局无法满足其要求的情况下采取信访的方式。但是信访也多限于规土局的信访机构，公众无法再通过其他方式和途径来维护自己的权利。而且，一旦规土局明确了公众意见的采纳，批准控规方案后，公众再反对也无效了。西藏南路两侧地区控规和复旦大学枫林校区控规调整案例中，公众仅能获得自己意见是否被采纳的结局，而无法再通过正常渠道继续维护自己的权利。可以说，这一救济原则还是无法被满足。

至于救济内容的其他方面，通过调查我们发现目前还缺少这些相关内容，公众参与缺乏知识救济，资金支持，技术平台也比较薄弱。

5.2.3.2　监督原则考量

依据监督原则的判断标准，研究从以下两方面展开：

（1）公众参与权力的监督问题(www.xing528.com)

按照《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定（试行）》（2006）规定，规委会专家和编审中心对公众参与组织权和公众参与意见处理权进行监督。首先看公众参与组织权的监督问题。在实际案例中，我们发现，2009—2010年，上海很多区县并没有严格进行现场公示，尽管《控规操作规程》严格限定了公众参与的申报规定，依然有很多区县存在不符合形式和内容的情况，从很多现场公示的照片看，大多是为了应付控规文件申报临时组织，根本不是真正的现场组织参与。即使在这种情况下，控规文件还是通过了审批。由此可以判断，公众参与组织权的监督效力较差。其次看公众参与意见处理的监督问题。在理性原则的分析中，我们已经发现，目前控规编制（包括调整）过程的实际案例中存在决策者对公众意见回复理性不足，公众不满意见回复现象较多，甚至还有个别区缺乏意见回复的内容，然而这些项目也都顺利地通过了审批，由此可以判断，公众参与意见处理权的监督效力也没达到应有标准。

（2）规划编制决策者对决策过程及结果承担责任的能力

《城乡规划法》明确规定了规划编制主体的相关法律责任：对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批和修改的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。2013年监察部、人社部、住建部专门颁布了《城乡规划违法违纪行为处分办法》，做到有法可依，有法可循，对有关责任人员给予相应处理。2013年年底，住建部出台《城乡规划公示办法》，对城乡规划公开公示的监督检查和责任进行了规定，要求各地政府设立投诉信箱和电话，对于未按照法律规定进行公示活动的，依据《城乡规划违法违纪行为处分办法》对有关责任人员给予相应处理。但具体效能怎样，还无从考证。在此之前，规划过程中出现了问题，组织机构均未承担相应的责任。2010年，《闸北区大宁社区N070301-N070302单元控规098街坊局部调整》项目在公示意见回复中造假，事后区规土局并没有承担相应的责任。

在一次群众信访中，闸北区规土局向居民出示了“公示情况说明”，其中提到该控制性详细规划局部调整“虽然得到大多数居民理解，仍有少数群众对公示事件有疑问”，该说明的落款有“闸北区大宁路街道”，却无大宁街道的公章，居民事后向大宁街道求证，街道表示对此事并不知情。事后区规土局承认报告存在问题。