程序正义运行标准：以上海为例

5.2.2.1 开放原则考量

从三种类型的案例可以看出，目前上海控规编制过程中规划主体接近各个阶段的机会是不同的。

规划启动阶段：目前控规的动议由区、县规土局完成，报市规土局审批完成《控制性详细规划年度编制计划》，依据此计划启动控制性详细规划的编制。普通公众和社会组织还无权参与其中，不过，当企事业单位申请建设项目，规土局认为需要调整现有控规时，也会进行控规调整编制，只是这一切也是在区、县规土局的控制下进行。上述案例1至案例5均是严格按照2013年控规年度编制计划进行。而案例6、案例7则是由建设单位提议，经市政府认可后，由区、县规土局提出调整编制计划。

规划评估阶段：区县规土局会同编制单位，对拟启动规划编制的地区研究形成《控规评估报告》，在听取区级各部门意见后，提交市规土局。市规土局会同编审中心，组织专家、市级相关部门和局内相关处室审议，区县规土局会同编制单位整理《专家和市级单位部门意见汇总和处理建议》完善《规划研究（评估）报告》。这一阶段，政府、政府各部门、规土局、专家主导全过程，公众没有机会参与。上述7个案例均未有公众参与。然而，在2012年控规编制案例中，有4个控规案例在评估阶段采用调查问卷、座谈会等形式征求了公众对现状看法和感受。

初步方案编制阶段：区县规土局会同编制单位，结合现状调研和《规划研究（评估）报告》，编制完成《基础资料汇编》，在此基础上，根据规划任务书要求，进行多方案必选，对相关部门专项规划予以统筹平衡，形成控规初步方案。区县规土局就初步方案开展专家咨询、听取区县级部门意见，市级部门意见（书面意见），市规土局及编审中心参与。区县规土局汇总专家、市区级部门意见，并根据意见完善控规初步方案。这一阶段仍是政府、政府各部门、规土局、专家主导全过程，公众没有机会参与。

公示阶段：区县规土局会同编制单位完成公示稿制作，市、区县规土局组织网上和现场公示，时间不少于30天。公众可以通过邮件、信件、电话等方式提交意见。如果公众意见较多，区县规土局会通过居委会召开座谈会进一步听取意见，做少量解释工作。公示完成后，区县规土局会同编制单位完成《公众意见汇总和处理建议》在区县规土局网站、现场进行公告。这一阶段开放对象主要是普通公众。

规委审议阶段：修改完善的控规初步方案经市规土局报规委会审议，在10个工作日内组织召开规委会专题评审会议，市规土局详规处、区县规土局、编制单位协助。区县规土局会同编制单位根据规委会意见修改完善控规方案。上海市规委会由市发展改革委、市经济信息化委等26家成员单位组成，专家委员会设立城市发展战略委员会和规划实施专业委员会，共有委员42名。成员以政府部门及专家构成，会议过程对公众不开放，可以说这一阶段公众无机会接近。

审批阶段：按照《城乡规划法》《上海市城乡规划条例》，上海市政府完成控规审批。

总之，规划过程各阶段对各个主体开放度不同，对政府各部门及专家的开放度较大，对普通公众的开放度较小。这严重影响了开放的公平性，虽然和以前相比上海控规编制过程已经实现一定的开放，例如前期准备及编制过程均有不同程度的开放，但是这种开放我们可以判定是不完全、不彻底的，影响了程序正义的实现。

表5-6　上海控规编制（包括调整）过程中的各规划主体参与的阶段

注：●表示参与，○表示没有参与，◎表示偶尔参与

5.2.2.2　透明原则考量

根据输入合法性的透明标准，上海控规编制过程信息透明度的分析从三个方面展开：

（1）规划主体是否拥有平等的知情权

首先分析“公众无意见”的案例，有近20%的居民家中没有电脑，在现场公示信息也不清晰的情况下，这部分人的信息接收就存在问题。形式上公众拥有平等的知情权，但由于公众自身条件不同，造成实质的不公平。

再分析“公众反对意见较大”的案例，复旦大学枫林校区控规调整方案在公示时采取了网上和现场公示，现场地点是复旦大学枫林校区门卫处。有少量四季园小区居民经过校门口时看到了规划信息，陆陆续续转告给其他居民。信息传达时间过长、解释不利引起了居民的不满。他们认为，自己紧邻学校，受建设项目影响最大，公示应该让小区的每一个居民仔细观看和了解，现仅张贴在学校门口方便了出入的学生，这不仅仅是张贴地点问题，而是对待小区居民知情权的态度问题。

信息发布的公平性在于信息公开方式要依据受众的特征、要求。复旦大学早已经知道规划设计的内容，而周边居民此时并不知情。此时两者在形式上虽然处于平等的地位，但由于双方之间存在信息不对称，因此双方在实质上是不平等的。而徐汇区规土局仍将控规设计图纸张贴于复旦大学门口，对于很少经过复旦大学门口的居民，以及行动不便的老人，这是很不公平的做法。不仅仅是这一案例，在案例6中，区规土局将规划图纸张贴在海运大楼的背后，且只有A4纸张大小，受影响最大的对面小区居民很少到海运大楼处，更别说至其楼背后，即使公示时间长达1个月，居民也无法获知规划信息。

（2）规划主体之间是否可以实现信息对称

城市规划知识具有一定的专业性，规划主体之间要实现信息对称，需要不具备城市规划知识的普通公众首先能获取和自己利益相关的所有规划信息，其次还需要理解规划信息的内容。复旦大学枫林校区的控规方案贴出没多久，公众就写信上访至徐汇区规土局，提出“规划图很模糊，标识无法辨认”，不能确定24米控制区是否为大操场用地。而徐汇区规土局未对此作出反应，一周后，四季园小区、尚谊小区居民联合再次寄出上访信，再次提问大操场用地是否属于113c-03地块？是否限高24米？如果属于113c-03地块，那么在地块控制指标一览表中明确扩建，那大操场属于扩建吗？如果是扩建，那只能是操场扩建，如要建科研楼属于新建建筑。这些问题显示出公众对规划图纸内容不能很清楚地读解，需要规划师给予一定的讲解。但是徐汇区规土局并未就此采取有效的策略，实现大多数公众规划知识上的信息对等，而是仅对某一个上访的代表对“高度控制区”作了具体解释，由他将规划图纸张贴在居委会方便居民了解。公众要求的信息未能得到满足，这加深了公众对规划内容的误解，并对区规土局的工作产生怀疑。《公众意见汇总与处理建议》张贴后，由于区规土局将公众的意见摘要成重要的几条进行发表，未能将其完全、清晰地罗列，公众认为自己需要的信息未能充分、完全地给予，双方矛盾进一步加深。

信息对称需要信息需求方有一定程度的满足感，包含信息内容和信息理解，需要信息能真实、完整、及时的反馈，复旦大学枫林校区的案例中没有实现信息对称。

（3）规划主体获取信息的成本是否尽量低

四季园和尚谊小区的居民为了获取相应的信息，从复旦大学枫林校区开始进行改造起共组织了2次大的集体上访，2次信件上访，付出了一定的成本。而复旦大学、徐汇区规土局为了解决信息沟通不畅造成的不稳定，也付出了很大的成本。复旦大学成立了维稳小组，先后接待了来访人员8批42人次，电话通信27人次；规土局接待信访1次，等等。复旦大学枫林校区控规编制整个过程中规划主体获取信息的成本比较高。

5.2.2.3　协商原则考量(www.xing528.com)

上海控规编制过程公众参与制度的一般程序（进行方案公示，收集公众意见，对公众意见采纳情况作出说明和解释）规定是不存在协商环节的。只有组织了座谈会的参与才具备了某些协商的概念。但要实现真正意义上的协商，必须符合输入合法性中协商的基本原则。

复旦大学枫林校区控规调整项目在编制过程中共组织了2次座谈会。第一次座谈会在6月27日，针对公众反对将东操场改造成科研楼的意见，规土局希望复旦大学能与周边居民代表进行协商交流，消减误会。与会代表包含四季园小区居民7人（他们均来自各个单元，基本可以代表四季园居民的意见）、区规土局代表、枫林街道干部、复旦大学医学院代表。参会人员适当且平衡地代表各方利益，愿意诚信协商以达成合意，满足协商第一原则。会上，复旦大学医学院副院长向居民代表解释枫林校区控规调整的原因和原则，希望居民可以理解和支持。居民代表一个一个发言阐述了自己的观点，提出科研楼可能带来环境安全问题、施工问题故而不同意建设，并且担心房屋价格会因此贬低，建议学校收购小区或更改科研楼选址，最后质疑学校改造的目的。可以说每一个成员都能够充分、自由地表达自己的真实意见，并且认真倾听，相互尊重，充分满足了协商的第二、三条原则。但是校方并没有就公众的疑问给予解答，并未就根本问题“是否改变科研楼选址”进行充分协商，而是采取保守的做法，只是请居民代表充分相信法律。事后，居民希望复旦大学能就会上的提问给予明确的答复，却一直没有回复。最终，居民不满沟通的结果，再次上访、请愿。

无独有偶，通过对《虹口区北外滩社区（C080201、C080202、C080203单元）控制性详细规划HK291街坊局部调整（实施深化）》协商过程的考察，均存在充分表达意见而无回应、无共识的情况。可以说，上海控规编制过程中的协商是不充分的，它不过是表达意见的另一种形式，而不是真正意义上的协商。

5.2.2.4　共同决策原则考量

上海控规决策过程中并没有明确公众的决策权，因此控规编制（包括调整）过程中到底谁在行使话语权？公众意见是否可以影响决策结果？这需要以规划决策的发展过程为主线，深入考察。

（1）控规正式编制前的方案设计

复旦大学枫林校区控规调整是一个特殊的案例，早在控规正式编制过程前复旦大学就已经启动了其校园的改造。最初的方案中，复旦大学想利用操场用地建2栋超高层，在学校内部人员沟通会上，遭到了居住在周边四季园小区的学校教职员工的反对。四季园小区有6栋22层至31层住宅楼，其中4号、5号、6号楼东西朝向，东操场是其重要的通风、日照通道。高层建筑必然会对四季园小区居民造成很大的通风、日照干扰，不仅影响居民的健康，还会致其房产价格下跌，这在寸土寸金的上海，很难让人接受。四季园居民先后采取3次大的抵制行动。复旦大学一边采取维稳措施，积极和居民沟通解释，一边又紧锣密鼓地召开国际方案招标。2012年12月月底，同济大学建筑院方案中标，方案变成操场南部一栋25层高层，北部一栋11层科研楼。四季园居民通过复旦大学内部员工获知了此方案，认为还是对其有影响，特别是科研楼可能会产生环境污染，因此他们再次抵制这个方案。在复旦大学一直没有回应的情况下，愤怒的居民也采取了极端的方式希望引起社会、政府及复旦大学的注意。在强大的压力下，复旦大学委托设计单位再次修改了方案。但是校方坚持的立场是按照东安路以西校区建成教学宿舍区，以东校区形成科研行政区的规划，东操场必须改建成科研楼。减少项目对四季园小区影响的做法是，将原方案中操场南部的高层建筑移至北边，同时将另一栋建筑的层高从11层下调到5层。然而这次复旦大学并没有再与员工、周边居民进行沟通，而是以建设工程申请方案与区规土局进行协商。由于项目获得2013年市重大项目支持，徐汇区规土局积极配合复旦大学着手本次控规调整的准备。区规土局考虑到周边居民的意见，建议复旦大学进一步修改方案，复旦大学为了使项目早日通过开展建设，被迫再次作出让步，除了继续坚持东操场必须建科研楼，同意将建筑地面高度调整至5层，地下延伸3层。方案由1栋高层、1栋多层变成2栋巨大体量的多层建筑。

（2）控规正式编制过程中的方案设计及结果

2013年4月22日，徐汇区规土局就复旦大学枫林校区控规调整正式向市规土局提出申请，5月2日市规土局给予回复批准了此次控规调整申请。5月7日至6月6日，徐汇区规土局对初步方案进行正式公示。5月8日，徐汇区规土局召开专家和相关部门意见征询会。枫林街道、市规土局、编审中心及部分规委会专家参加了会议。其间，市局相关部门认为东部地区历史建筑周边建筑体量较高，建议最高的医学科研楼高度缩小，区规土局采纳意见将建筑限高由120米调整至100米。大多专家认为枫林校区改造建筑总量偏大，应根据周边环境实事求是优化，不宜一味强调规划总量的实施。个别专家建议将教育部分移至其他新校区，还有的质疑体育场地是否符合国家标准区。徐汇区规土局采纳了部分建议，将东部113c-03地块的容积率由2.7调整至2.5，拒绝了搬迁建议，并就体育场地问题进行了解释，室外场地人均不达标，通过增加室内场地进行弥补。

公示期内，四季园、尚谊小区居民继续反对将东操场用地改造为医学实验室，徐汇区规土局组织了2次座谈会（前面已经详细论述过），希望得到居民的理解，他们认为复旦大学已经作出很大让步，公众也应该有所妥协。规土局一位局长面对上访群众时说：“已经把建筑层数给你们降下来了，你们还闹什么？”8月20日，区规土局认为意见收集已经完成，完成《公众意见汇总与处理建议》进行公告，并上报市政府审批。9月23日，复旦大学枫林小区控规调整获市政府同意。

（3）分析及总结

从本案例可以看出，上海控规编制过程中各个规划主体均有一定的话语权，开发主体复旦大学，市规土局，区规土局，专家，四季园、尚谊小区居民均对规划方案的最后形成产生影响。但是，我们也可以看出，公众话语权的获得是通过强烈抵制的手段，不断到各单位上访，给复旦大学医学院施压，迫使其能在一定程度上考虑公众的利益。但是在根本问题——将东操场改为科研楼上，复旦大学医学院坚持自己的主张，公众的意见最终没被采纳。

区规土局是控规调整的主导者，他们一方面维护普通公众的利益，一方面也考虑建设者的利益。法规是他们决策的最终标准。在法规允许的范围内，他们更多会以地区经济建设为主调整方案。

市规土局拥有控规审批权，从根本上控制控规调整方案，他们与区规土局在编制目的上有着本质上的相同。但是区规土局受制于区政府开发建设的发展要求，而市规土局则更能从专业、公共利益角度考虑问题。但是这种视角过于专业技术化，目前还缺少对公众诉求及利益冲突问题的思考。

专家在控规编制过程中的话语权有限，专家的建议并不会被全盘接受，只有那些明显是专业方面问题的意见会被接受，而与规划目的冲突的建议很难被接受。

本方案中，复旦大学枫林校区改造方案在一定程度上受到公众意见的影响，但这种影响是有限的，最根本的问题，即公众反对在东操场上建科研楼并没有得到解决，学校坚持自己的最优布局而不顾公众利益。最终的话语权还是属于建设方和规土局。

5.2.2.5　中立原则考量

《城乡规划法》确定控规调整需要征求利益相关者的意见，但是公众的意见究竟该如何对待和处理并无明确规划。上海控规编制（包括调整）过程中公众参与制度规定由规划行政部门决定公众意见的采纳，也就是说，规土局是利益相关者意见的裁决者。这是否符合程序中立的标准呢？我们知道，目前我国政府承担了城市经济人的角色，政府很多时候会利用城市规划追求最大化的经济利益。规土局也属于行政管理部门，隶属于政府领导和管理，因此，在进行决策时不可避免地受上级政府的牵制，为了部门利益，不采纳公众的意见。在相关利益的影响下，有时还会发生决策者因个人价值取向、情感因素导致歧视和偏爱其中一方当事人的现象出现。如复旦大学枫林校区案例中，枫林校区被列入上海市重点发展项目，在市、区政府的压力下，规土局部分工作人员想努力促成复旦大学项目尽快完成，在大多数居民强烈反对将东操场调整为实验楼的情况下，还是审批通过了方案的调整。在和居民沟通过程中，区规土局一位工作人员竟然说出“已经将层高调低了，还想怎么样？”这种带有偏向性的话语。居民多次到规土局上访无果，这种态度引发了居民的怀疑和反感，认为决策过程太不公正。由此可以看出，程序正义的中立原则后两条标准均未达到。

5.2.2.6　及时原则考量

上海各区县在控规编制（包括调整）过程中听取公众意见后，均能将公众意见处理结果告知公众，但是否均能满足及时原则呢？复旦大学枫林校区案例中，当区规土局将规划信息公告出来后，公众就及时提交了意见，提出了一定的问题，还表达了反对东操场改造的方案。区规土局在居民提意见3天后对居民的提问给予了回答，但是对反对意见却不置可否。此后居民多次到区规土局和市规土局上访，均未给予明确答复，得到的仅是安抚。在居民的努力下，50天后终于召开了由区规土局、复旦大学及居民代表组成的座谈会，会上居民代表提出十余条意见，复旦大学和区规土局均未予正面回答。会后也没有信函回复居民的意见。居民不知道会是什么结果，只好不停地通过上访继续申诉。自第一次座谈会结束一个半月后，区规土局又召开了第二次座谈会。居民再次重申了自己的观点，希望复旦大学改变方案，但是区规土局及复旦大学再次回避了这一问题，仅是希望居民代表理解自己的工作。此后十几天，区规土局将公众意见处理结果告知居民，表示没有采纳居民的意见。居民无奈，再次提交反对意见。此后区规土局一直没有给予回复，直到一位居民递交了上访信的2个月后，才正式收到了区规土局的回复意见，结果也是居民意见不予采纳，而此时，市政府早已审批通过了控规调整的内容。通过复旦大学的案例，运用程序正义之及时标准进行分析，我们可知，无论是决策的结果还是公众的问题、意见，规土局的回应均存在问题，对于利害关系不大的问题，规土局可以及时满足公众的要求，一旦涉及重大利害关系的问题，规土局就采取隐瞒、拖延的态度，不能及时有效地应对公众的要求。

5.2.2.7　理性原则考量

根据第4章上海控规编制（包括调整）过程中公众参与近5年的案例分析，上海区、县规土局在进行公众意见回复时，均可以将不予采纳的意见进行专门的解释。虽然在表面上可以满足“给出解释”的理性原则，但是在内容上有时却会出现问题。如复旦大学枫林校区案例，居民对最终的《公众意见汇总与处理建议》产生质疑，认为其未将公众的意见准确、全面地反映，回答存在疑问。尤其是第二个问题，居民的根本意见是反对在东操场建科研楼，规土局却回复“部分采纳意见，规划方案已优化，四季园小区东侧拟建建筑高度已降至24米以下，方案阶段进一步完善空间形态和绿化景观，减少项目实施时对周边居民的影响”。这种回复题不达意，回避了对居民最为关注的反对建实验楼意见不采纳的真实本意。这种文字只是用来应对编审中心的审查，对居民反对意见的解释却丝毫没有显示出理性、合理的内容，居民也理所应当地不会接受。除此之外，《江宁社区C020501-02地块控规》《静安寺社区JA-097-13地块局部调整》也都存在意见回复依据理性不足，公众不接受的情况，尽管规划已经批复，但是矛盾依然存在。

除了意见回复需要给出解释，程序内容也要符合形式理性。根据上海控规编制（包括调整）过程中公众参与实际案例，我们发现，除了网上和现场公示，对于其他参与方式的选择完全凭借公众参与组织者——政府的偏好，如有的项目规土局采用座谈会形式和居民进行交流，有的项目即使居民意见很大，规土局也没组织居民进一步交流，政府组织公众参与的行为太过自由，程序对行为的限制性不足。从形式理性的其他方面分析，我们发现程序按照信息发布、信息收集、信息回复三大阶段进行公众参与制度设计，符合合理顺序的要求，也能保证在相同条件下产生相同结果，程序的操控由规土局全面负责，遵循职业主义原则，基本满足相关要求。