5.2.1.1 包容原则
（1）控规编制过程中的主体分析
上海控规组织编制主体核心区是由市规土局负责，其余由区规土局负责，审批主体是上海市政府，因此作用控规的一方是规土局、城市规划相关专家及上海市政府。城市规划的作用是空间资源分配，这会影响各个相关主体的利益分配。这些主体包括：①市政府及区政府。在转型期，我国政府由于特殊的制度原因而对城市规划有特殊的利益需求，从而成为空间利益博弈中的一方。首先，城市土地有偿使用制度的实行使城市土地使用权转让费成为地方政府预算外收入的重要来源，地方政府具有不断扩展城市空间利益的需求，反映到城市规划上就表现为对空间发展控制权的争夺。其次，在以GDP为主导的官员考核制度激励下，如何推动城市经济发展是政府关注的焦点。经济发展包含以下几个方面：扩大经济总量以增加税收，增加就业岗位以减少失业，投资城市建设以改善市容。只有经济发展了，政府收入、就业、城市建设才会改善，才能体现政府的政绩。政府将城市空间作为发展的载体，作为体现其政绩的工具。在这样的利益需求下，政府对城市规划的期望不仅只是为了城市空间资源的配置和管理，还包括利用城市空间资源为经济发展筹款、设计城市空间形象、推销城市空间、借城市形象宣传政府政绩。②政府各部门。规划要确定城市各个功能的空间布局，涉及教育、电力、环保、绿化、燃气、商业等各种设施，也需要管理这些职能的政府部门进行利益协调。③开发企业。他们是城市建设者，规划的结果直接会对他们的利益产生影响。④周边相关公众及规划区域内相关公众。城市规划的结果会对周边及本地区产生环境、经济、健康、财产等各方面的影响。
（2）上海控规编制过程程序正义之主体标准分析
通过分析8个案例，总的说来，上海控规编制过程中的任务确定、评估，草案编制、公示及规委审议各个阶段包含的参与者有各级政府、各相关部门、专家、公众。这其中政府及政府各部门参与的次数最多，专家其次，公众仅在公示阶段才有机会参与。在三类案例中，“公众有意见”和“公众有少数意见”类型的案例中规划主体都参与规划过程，而在“无意见”案例中，公众没有参与。
表5-3 上海控规编制（包括调整）过程中的参与主体
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经调查发现，在7个调查案例（没有包括复旦大学枫林校区案例）的336份问卷中，100%的人“没参与”，其中有310人是因为“不知情所以没参与”。另外19人选择了“围观（看到或通过别人告知规划信息，但没发表意见）”。另外，在“不知情所以没参与”的人中，有275人“关心本社区规划及建设，但没有获得相关信息”，属于非主动型不知情；35人由于“不关心本社区的规划及建设，从不留意此类信息”，属于主动型不知情。由此可以判断，约82%的人并不是自己主动放弃参与。依据程序正义之主体标准，公众“无意见”及“有少数意见”的案例中并不是包容了所有的利益相关者，程序正义之主体标准存在问题。
表5-4 上海控规编制（包括调整）过程中公众参与情况的问卷调查Ⅰ
表5-5 上海控规编制（包括调整）过程中公众参与情况的问卷调查Ⅱ
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