上海控规公众参与制度研究及运行成果

4.3.2.1　制度执行情况

（1）各区县的相似与差异

本研究的对象为2013年上海市17个区县的建设项目许可阶段公示资料，经数据统计，从结果可以看出，各区县在进行建设项目许可阶段公众参与时均按照相关规定执行，遵循基本的信息发布方式、信息收集方式及处理方式，个别之处也存在一定的差异。

首先，各区县在规划内容的发布上存在细微差别。有的区县遵照基本规定发布规划总平面及包含的总建筑量、容积率、绿地率、建筑密度的基本建设指标，标注离周边利益相关建筑的距离。个别区如嘉定、杨浦还增加了简短的项目说明，按照建筑性质标注了更为详细的指标。其次，在信息收集方式上差异明显。有5个区要求公众仅采取书面或信函形式提交意见，2个区要求公众仅以邮件的形式表达意见，有3个区要求公众采取电话或邮件的形式提交意见，3个区要求公众以信函或邮件的形式表达意见，3个区县要求公众采取电话或信函的形式提交意见。收集单位主要以规划分局为主，徐汇、静安、金山3个区通过居委会及街道收集意见，闵行和徐汇还专门设置了意见箱。当公众对某些项目意见较大时，各区县有时会召开协调会进一步听取公众的意见。特别是闵行区，它是上海唯一正式使用听证会形式解决矛盾的区。最后，在结果回馈上，除了闸北、黄浦、浦东新区会将公众意见集中反馈在网站上，其他各区都是通过其他方式回馈或者不回馈。至于可以召开会议的方式，各区均未采用。

表4-15　上海控规实施（行政许可）过程各区县执行公众参与的情况

注：●表示总是使用，○表示偶尔使用

（2）参与方式的使用情况

与控规编制过程不同的是，控规实施（行政许可）过程中公众参与方式的使用种类较多，不够规范，如在公众意见回复过程中，规划行政主管部门可采用电话、信函、网络、现场及会议等多种形式。

从2013年上海5个行政区的公众参与实施（行政许可）307个建设项目看，在信息发布阶段，其中100%的项目进行了网上及现场公示；在意见收集阶段，10个项目举行了座谈会，13个项目公众进行了信访；在信息回馈阶段，29个项目进行了公众意见网上公示，22项目进行了公众意见现场公示，18个项目采取书面回复，12个项目采取召开会议方式公布意见处理结果，还有3个项目采取电话回复形式。可以看出，在控规实施（行政许可）过程中，信息发布以网上、现场公示为主；信息收集以信件、邮件为主，信访也较多；信息回馈以书面、网上、现场为主。

同控规编制过程一样，控规实施（行政许可）过程中的公众参与方式在很大程度上也是城市规划管理部门根据项目涉及的利益群体以及可能引发冲突的风险程度主动选择的结果。首先，不同公众参与方式的行政成本不同。网上公示成本最低，现场公示次之，而听证会和座谈会所需的综合行政成本（包括资金和人力）最高。因此，绝大部分建设项目都先进行网上公示，根据公众反馈意见情况判断是否需要组织进一步的公众参与；与编制过程情况不同的是，控规实施阶段现场公示执行情况较好，这是由于控规实施阶段现场公示要求很细，实施时间较早，行政人员已经适应。对于引起广泛争议的项目，一般都需要经过座谈会深入了解利益群体的诉求，争取利益各相关方达成共识，并且通过召开会议及书面形式答复公众意见，避免更多的冲突和矛盾。

表4-16　上海控规实施（行政许可）过程参与方式的使用情况

4.3.2.2　制度的效力

（1）公众参与反馈意见总体情况(www.xing528.com)

根据统计，从2013年上海5个区控规实施（行政许可）的意见反馈结果看，公众提出意见的项目未占主导，“无意见”的项目占总数比例非常高。但是从区域差异的角度看，中心城区的公众提出反对意见的项目比郊区的区县相对来讲要多，尤其是静安区，公众提出反对意见的项目比例达到100%。

研究按照提出反对意见人数（10人）为标准，将公众的态度分为反对意见强烈和部分反对两种。根据统计，公众强烈反对的项目较多，占有意见项目总数的92.6%。并且，很多项目在公示结束后，仍有人进行信访、复议及诉讼。这反映了控规实施过程中公众意见和矛盾的尖锐与复杂，需要重视这一阶段的公众参与。

表4-17　上海控规实施（行政许可）过程公众参与结果分类情况

表4-18　上海控规实施（行政许可）过程公众的意见分类情况

（2）公众意见对决策产生的影响

以2013年5个调查区的27个有意见项目的公众意见处理回馈单为研究对象，按照意见的性质和采纳情况将公众意见分为采纳意见、不采纳意见、问题咨询及非规划类意见三种。根据统计，2013年27个有意见项目的公众意见条款共有77条，其中规划类的建议53条，占总比例68.8%，问题咨询及非规划类意见条款为24条，占总数比例为31.2%。规划类意见中采纳意见条款为8条，占总数比例为15.1%；不采纳意见条款为35条，占总数比例为66.0%。对于非规划类意见，规划行政部门一般不给予解释，而是建议公众到相关部门进行了解。本研究认为这些意见已被采纳，因为如果这些问题不能解决，行政许可不会审批通过。

按照公众意见的具体内容看，可分为七大类，具体为通风采光问题、平面布局问题、选址调整问题、用地规模问题、外墙装饰问题、施工安全问题及环境问题。27个项目中，公众对通风采光及平面布局问题最为关注，其次为施工安全及环保问题。值得注意的是，公众还提出了规划依据的问题，这说明缺乏编制阶段的公众参与，势必将矛盾和压力带入实施阶段的公众参与。公众参与控规运行过程应该是一个连续的过程，并且前者是后者的基础。

表4-19　上海控规实施（行政许可）过程公众的意见分类情况

4.3.2.3　初步结论

从制度的执行情况看，各区县均能严格按照上海控规实施（行政许可）公众参与制度执行，从执行内容看，信息发布执行较好；信息收集存在问题，很多公众偏向于选择信访这种方式表达意见，在一定程度上表明信息交流的渠道不够畅通；信息回馈问题较大，较多区县没有组织网上和现场公众意见回复公示，使得信息的可达性效果较差，也不利于进行公众参与学习和教育。

从制度的效力来看，大多数的规划类意见未被采纳，这说明规划行政管理部门还是依据行政合法律性原则进行规划项目审批，对于公众是否认可规划并不作深入的思考。城乡规划建设工程项目与公众利益息息相关，征求公众的意见必须对其进行慎重的思考，并和公众一起协商解决，仅靠单方面的解释性回复不能满足公众的需求，有时还会挫伤其积极性，产生不必要的误解。