以上海为例的控规公众参与制度研究

4.3.1.1　制度执行情况

（1）各区县的相似与差异

本研究的对象为2009—2013年之间所有已经审批通过的控规，很多项目的公示期并不在审批通过年份。经数据统计，从结果可以看出各区县在执行上海控规编制过程公众参与制度上存在一定的相似和差异。

首先，从发展过程来看，各区存在相似性。在《控规操作规程》出台前的2009—2010年，大部分区县采取的主要参与方式为网站，只有个别区采用了现场公示和座谈会。而在2011—2013年，大部分区县都采取了现场公示和座谈会，扩大参与群体的区也越来越多。可以说，上海市各区县在执行控规公众参与制度上呈良性发展的趋势，反映了《控规操作规程》在规范政府执行参与制度的行为方面起到了积极的作用。

其次，从各区县执行内容上看，差异性明显。第一，参与方式的采用存在差异。其中，徐汇、闸北、杨浦、普陀、黄浦、宝山、嘉定、青浦、奉贤、崇明按照制度基本要求进行控规编制过程公众参与；虹口、长宁两区在基本要求的基础上采用了座谈会和公众代表进行面对面的交流；金山、闵行、松江及浦东新区邀请人大代表和政协委员在座谈会上同各利益代表一起发表意见。其中，虹口、闵行、松江、浦东新区采取有条件地采用座谈会，即在网站公示的时段如果公众反映的意见较大，公示结束后组织召开座谈会；金山区在2009—2010年也是如此，但自2011年起至今一直将座谈会作为必须程序；而长宁自2009年起就已经将座谈会作为必须环节。在网站公示结束后，通过居委会，邀请包括街道、居民代表，企业代表在内的人员举行座谈会，会上进一步讲解规划调整原因和内容，听取公众意见。第二，参与代表的选择存在差异。按照基本要求进行网站和现场公示的徐汇、闸北、杨浦、普陀、黄浦、宝山、嘉定、青浦、奉贤、崇明各区县对参与公众无特别选择。闵行、浦东新区、金山及松江特别邀请了人大代表，政协委员，街道、居委、村及市民代表，企业代表参加区内组织的座谈会，听取意见，长宁区则主要通过居委会组织，邀请街道、企业代表及利益相关居民代表参加座谈会。第三，规划准备阶段评估方式存在差异。《控规操作规程》规定A类程序的控规编制及调整要在规划准备阶段组织控规评估。大多数区县采取规划编制技术人员的个人理由阐述的方式进行评估，少数区县的个别项目，如嘉定区（2012）有2个项目，浦东新区及金山各有1个项目，专门组织技术人员通过调查问卷的方式，召开部门座谈会的形式，听取相关意见，调查居民的规划需求及相关事项的满意度。

表4-10　上海控规编制（包括调整）过程各区县执行公众参与的情况

续表

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注：●表示总是使用，○表示偶尔使用

（2）参与方式的使用情况

控规调整中的公众参与方式在很大程度上是城市规划管理部门根据项目涉及的利益群体以及可能引发冲突的风险程度主动选择的结果。首先，不同公众参与方式的行政成本不同。网上公示成本最低，现场公示次之，而听证会和座谈会所需的综合行政成本（包括资金和人力）最高。因此，绝大部分控规调整项目都先进行网上公示，根据公众反馈意见情况判断是否需要组织进一步的公众参与；现场公示需要支付相应的公证费用，在规划管理行政经费有限的情况下，规划管理工作人员会根据经验选择可能引起争议的项目（如修改已审定的修建性详细规划总平面、建城区内插建项目等）进行现场公示；对于引起广泛争议的项目，一般都需要经过座谈会深入了解利益群体的诉求，争取利益各相关方达成共识。

从2009—2013年，上海市共有772个控规编制（包括调整）项目，其中100%的项目进行了网上公示，513个项目进行了现场公示，48个项目举行了座谈会，694个项目进行了公示结果网上公示。可以看出，在控规编制（包括调整）过程中，公众参与的主要形式以网上公示为主，其次为现场公示，比例为66.45%，而举行座谈会形式的比例仅为6.22%。

表4-11　上海控规编制（包括调整）过程参与方式的使用情况(www.xing528.com)

4.3.1.2　制度的效力

（1）公众参与反馈意见总体情况

根据统计，从2009—2013年近5年来公众对参与控规的意见反馈结果看，公众提出意见的项目虽未占主导，但近几年上升趋势明显。“无意见”的项目占总数比例非常高，基本是前者的5～7倍，即便这其中很多项目中涉及公众的自身利益。对2012年和2013年这两年的控规编制案例进行分析，“无意见”的编制项目是125个，其中涉及公众切身利益的项目有73个，占58.40%。

公众对控规项目的意见按照态度可分为意见强烈和部分反对两种，根据统计，公众强烈反对的项目总数并不多。

表4-12　上海控规编制（包括调整）过程公众参与结果分类情况

表4-13　上海控规编制（包括调整）过程公众有意见案例的分类情况

（2）公众意见对决策产生的影响

以2013年53个有意见项目的公众意见处理回馈单为研究对象，按照意见的性质和采纳情况将公众意见分为采纳意见、不采纳意见、问题咨询及非规划类意见三种。根据统计，2013年53个有意见项目的公众意见条款共有158条，其中采纳意见条款为31条，占总数比例为19.62%；不采纳意见条款为69条，占总数比例为43.68%；问题咨询及非规划类意见条款为58条，占总数比例为36.70%。其中采纳意见条款为“0”的项目数为34个，占总项目数的64.15%。

按照公众意见的具体内容，可将其分为五大类，具体为建筑高度问题、用地性质调整、道路调整、市政设施问题及施工、光污染等环境问题。环境问题属于非规划类意见，规划行政部门均可以给予合理解释。其他四类意见的采纳率均较低。

表4-14　上海控规编制（包括调整）过程公众的意见分类情况

4.3.1.3　初步结论

从制度的执行情况看，虽然在公众参与制度设立之初各区、县规土局仅简单地进行网上公示，制度执行的情况较弱，但是自从2010年《控规操作规程》出台，明确了参与的具体要求，并通过技术审查程序予以监督后，各区、县的执行情况明显提升，基本可以按照制度要求进行网上、现场公示，在公众矛盾突出时，会通过座谈会、协调会进一步听取公众意见。但是这种执行形式化痕迹明显，尤其是在现场公示中。首先，现场公示位置的选择比较凌乱、偏僻。从照片看，大量现场公示牌立在某单位门口、草丛中、政府机关内，不方便公众阅览。其次，公示内容太过专业化，公众很难理解。最后，现场公示时间不确定。大量照片显示公示牌是由工作人员手扶或依靠在某处墙角临时拍摄的。

从制度的效力来看，82.90%的项目参与结果“无意见”，17.10%“有意见”的项目中也有很多仅有少数意见，但是从各年的参与情况比较，近年来参与公众提意见的情况有增长趋势。因此可以说，目前的公众参与制度对公众参与起了一定的促进作用，但作用有限，并未带来公众参与城市规划编制实践的高潮。另外，公众的意见对规划决策产生的作用也很有限。公众的意见接近一半的比例不被考虑和接受，政府在组织编制规划时还是依据技术知识标准，缺乏基于公众价值标准的考虑。公众参与城乡规划的目的是为了实现程序正义，增进公众接受规划的程度，若公众大量的意见不被考虑和接受，仅仅靠解释性回复解决问题，那么必将影响公众参与的效能感，挫伤参与的积极性，导致参与进一步形式化。