4.2.2.1 国家层面控规运行过程中公众参与制度内容
（1）制度的相关法规
国家制定了城市规划公众参与的相关法律规范，地方政府为了实现程序合法而需要组织公众参与。目前我国的与公众参与相关的法规有上位法、间接相关法规及直接相关法规。
表4-1 涉及城市规划公众参与的上位法
上位法有4部，其中《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国城市规划公众参与制度的政治基础。《中华人民共和国物权法》则从根本上确立了物权及其相关上下权益，为界定和保障私有权益和公共利益奠定了基础，为公众参与阐述清楚了利益相关事项。
《中华人民共和国立法法》确立了行政机关编制法规的公众参与要求，即行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。并且起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。最后，“违反法定程序制定的”法规可被撤销。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）则从更为详细的角度奠定了公众参与基础。设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；符合法定条件的、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿；他们亦可向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。行政机关对行政许可申请审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利益关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。《行政许可法》的内容仅确立了控规实施中公众参与的规定，对于规划编制过程公众参与规定缺乏约束。
间接法有2部，其中《中华人民共和国政府信息公开条例》保证了信息公开，授予了公众一定的知情权，为公众参与奠定了信息基础；国家环境保护总局日前公布的《环境影响评价公众参与暂行办法》则从环保方面开通了公众参与城市规划的另一扇通道，对于那些关乎环境问题的项目，公众维权需要这一法律的保障。
直接法从国家层面有3部。国家层面3部直接确定了城市规划公众参与制度形式，地方层面有5部对公众参与制度执行进行细化和深化。
表4-2 涉及城市规划公众参与的间接相关法
表4-3 涉及城市规划公众参与的直接相关法
（2）制度的具体内容
《城乡规划法》规定的控规运行公众参与制度较为原则化，控规编制（包括调整）过程仅规定了公示时间、采取的方式，控规实施（行政许可）过程仅规定了建设项目总图调整需要征求意见及补偿原则。2013年年底颁布的《关于城乡规划公开公示的规定》又对公众参与制度进行了详细的规定，明确了公示地点、方式及时间。值得说明的是，该规定还明确了公示制度的监督检查和责任，正式确立了公众参与问责机制。
表4-4 《城乡规划法》与《城市规划编制办法》中对控规编制中公众参与的制度规定
表4-5 住建部《关于城乡规划公开公示的规定》
4.2.2.2 上海控规运行过程中公众参与制度的内容
（1）制度的相关法规
上海市与公众参与相关的法规有间接相关法规及直接相关法规两类。其中间接法有2部，包括《上海市政府信息公开规定》及《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》，这两部法规是上海规划行政管理部门公开规划信息的直接依据，对规划信息公开范围、保密措施、申请程序与方式等都作了详细规定。直接法有4部，包括《上海市城乡规划条例》、《上海市控制性详细规划管理操作规程》（2011）、《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定》（2006）及《上海市建设工程设计方案规划公示规定》（2014），它们是上海控规运行过程中公众参与制度的基石。
表4-6 涉及控规运行过程中公众参与制度的相关法规(www.xing528.com)
（2）制度的具体内容
①上海控规编制（包括调整）过程中公众参与的制度内容
上海控规编制（包括调整）过程中的公众参与制度内容比国家层面的规定要更加详细，并且通过《上海市控制性详细规划管理操作规程》，以下简称《控规操作规程》与控规编制程序紧密结合在一起。其最大特点是对上海不同区域的不同控规制定类型确定了不同的公众参与内容，对于重点地区的控规编制项目，公众参与的制度规定最为详细，不仅按照《城乡规划法》确定的内容规定了公示的时间、地点及信息回馈的相关规定，还明确了在公示前5天在主要媒体上发布预公告，规定了必须邀请人大代表、政协委员、街道、居民代表和相关企业代表召开意见会，重大规划必须在规划馆展示等要求。对于实施深化类项目，则按一般要求组织公示，除了公众外的其他参与主体的参与也可视情况由规划行政管理部门自由裁量。
表4-7 上海不同区县地区、控规不同制定类型间的公众参与基本原则
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上述内容仅是按照《控规操作规程》的内容说明了上海不同区县地区、控规不同制定类型间的公众参与基本原则的差别，《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定（试行）》（2006）还按照控规制定的不同阶段详细规定了公众参与的内容，包括规划草案展示方式、展示图纸内容、意见收集方式、参与时限、意见处理、意见公布、公众参与的指导和监督，并对每个步骤负责的组织机构也作了明确规定。值得说明的是，上海控规制定过程公众参与制度特别对座谈会的召开形式进行了初步规定，如“组织编制部门应当会同规划地区街道办事处（镇政府）召开座谈会，邀请规划地区居民、单位、人大代表、政协委员和相关人员参加，听取对规划草案的意见，参加座谈会的公众代表一般不少于十人。”
表4-8 上海控规编制（包括调整）公众参与内容的详细规定
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②上海控规实施（行政许可）中公众参与制度的内容
从2002—2014年，经过4次法规修改，上海控规实施（行政许可）中公众参与制度的内容呈现今天的面貌。在上位规划对控规实施（行政许可）中公众参与制度内容并不十分明确的情况下，上海走出了不同的道路。它不仅详细地规定了方案公示产生的条件，还确定了方案的预公示制度，这延长了公众接受信息的时间；另外对公示主体、公示地点、公示内容、方式、展示牌的尺寸和制作都作了翔实的规定；最后还确定了公众参与处理的原则和主要矛盾解决办法。如此明确的规定对于参与主体的参与行为起到了很好的约束和激励作用，促进了参与的实施。
表4-9 上海控规实施（行政许可）中公众参与制度内容
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